Educación como “servicio esencial”: ¿qué implica el DNU de Milei para las escuelas?

El artículo 97 del DNU que anunció ayer el presidente Javier Milei establece que se considerará como “servicio esencial”, entre otros, a la educación de nivel inicial, primaria y secundaria, así como los servicios de cuidado de menores y la educación especial. La medida se ha discutido en el pasado como un mecanismo para garantizar el derecho a la educación frente a la prolongación de medidas de fuerza, sobre todo en algunas provincias que han tenido conflictos docentes muy largos en los últimos años, pero también genera fuertes resistencias porque limita el derecho a huelga.

Más que una des-regulación, en este caso se trata de una re-regulación, ya que introduce limitaciones que antes no existían. La decisión de Milei implica una restricción sobre los paros docentes: establece que, frente a un conflicto colectivo que afecte los servicios considerados esenciales, en ningún caso se podrá “negociar o imponer a las partes una cobertura menor al setenta y cinco por ciento (75%) de la prestación normal del servicio de que se tratare”. Es decir: en una escuela, por ejemplo, no podrán adherir a una medida de fuerza más de 1 de cada 4 docentes.

El DNU modifica el artículo 24 de la Ley N° 25.877 del régimen laboral argentino, que hasta ahora solo consideraba como esenciales los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas y el control del tráfico aéreo. La ley argentina establece que “cuando por un conflicto de trabajo alguna de las partes decidiera la adopción de medidas legítimas de acción directa que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, deberá garantizar la prestación de servicios mínimos para evitar su interrupción”.

Entre las múltiples dudas que plantean los especialistas, algunas apuntan directamente a la constitucionalidad del nuevo DNU, mientras que otras advierten que son las provincias, al estar a cargo de los servicios educativos afectados por el nuevo decreto, las que deberán adherir o no a la “esencialidad” de la educación.

Según la definición del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), para determinar los casos en los que podría prohibirse la huelga “el criterio determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población”.

Entre los ejemplos que menciona la OIT figuran el sector hospitalario, la electricidad, el abastecimiento de agua, los servicios telefónicos, la policía y las fuerzas armadas, los bomberos, los servicios penitenciarios y el control del tráfico aéreo. No se menciona, en cambio, la enseñanza, pero sí “el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar” y “la limpieza de los establecimientos escolares”.

Por otro lado, la OIT estableció que un servicio no esencial puede convertirse en esencial “cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población”. Además de estas condiciones, la Ley N° 25.877 preveía en su artículo 24 que algunas actividades podían excepcionalmente volverse esenciales “cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo”.

En esta línea, la figura ha sido invocada en los casos de huelgas docentes prolongadas, como las que hubo en años recientes en Chubut, Santa Cruz o Neuquén, las tres provincias con el mayor promedio de días de paro desde el retorno de la democracia, según un informe del Observatorio de Argentinos por la Educación que abarcó el período 1983-2019.

Otra definición del Comité de Libertad Sindical de la OIT estableció que “si bien el sector de la educación no constituye un servicio esencial, el derecho de huelga de los directores y los subdirectores puede ser objeto de restricciones o incluso ser prohibido”.

Voces a favor y en contra

Desde CTERA, la confederación que nuclea a los sindicatos docentes de todo el país, rechazaron el DNU de Milei al considerar que “concede al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias prohibidas en el artículo 29 de la Constitución” y, más específicamente, se opusieron en un comunicado a la declaración de esencialidad de la educación porque “limita, prohíbe y restringe el derecho a huelga”. El comunicado de CTERA señaló que “la educación es un derecho social inalienable, no una mercancía”. Y agregó: “Las emergencias dictadas son falaces y con el único objetivo de arrasar con los derechos sociales de todos los argentinos”.

En Argentina, la declaración de la educación como servicio esencial había sido promovida durante la campaña electoral por Padres Organizados, la red de familias surgida durante la pandemia, y por la Academia Nacional de Educación, como parte de las “prioridades” que ambas organizaciones consideran prioritarias para el sistema educativo.

Desde la Academia celebraron este punto del DNU y dijeron estar “muy contentos”. Paola Dalbosco, la presidenta del organismo, comentó a Infobae: “En el mediano y largo plazo, la interrupción de las clases implica una pérdida a veces irreparable en la adquisición de conocimientos y hábitos esenciales para la supervivencia plena de las personas. Esa mirada tiene en cuenta el hecho de que la educación es el recurso por el que se emparejan las eventuales diferencias iniciales de las personas y por el que la sociedad crece en justicia”.

“Para nosotros, declarar la educación como esencial significa que las escuelas estén abiertas todos los días, con todos los chicos en las aulas, y que lo demás se subordine a esto. Se trata de garantizar, en primer lugar, el derecho de los más débiles: los chicos”, argumentó Paula Insani, referente de Padres Organizados, en una entrevista con Infobae.

En 2022, Alejandro Finocchiaro, diputado de Juntos por el Cambio y exministro de Educación de la Nación durante el segundo tramo del gobierno de Mauricio Macri, también había impulsado un proyecto de ley para declarar la educación como servicio esencial. Además, existen antecedentes a nivel provincial: La Rioja y Salta tienen leyes al respecto, mientras que también hubo un intento de impulsar iniciativas en esta línea en la provincia de Buenos Aires durante los gobiernos de María Eugenia Vidal y de Daniel Scioli.

Flavio Buccino, docente y especialista en gestión educativa, estudió el tema en profundidad y no cree que la “esencialidad” sea una solución para los problemas del sistema educativo argentino.

“La pregunta es: ¿garantizar un servicio mínimo equivale a garantizar un servicio educativo? En tanto una escuela requiere un servicio completo para garantizar un servicio educativo de calidad, se plantea una contradicción entre el objetivo de regular un servicio mínimo y brindar un servicio educativo. Bajo un contexto de huelga, los alumnos estarían dentro de la escuela, pero un porcentaje significativo de los docentes podrían no estarlo”, planteó Buccino.

“No queda claro que la declaración de la educación como un servicio esencial vaya a resultar en una mejora significativa sobre los aprendizajes de los estudiantes. Es decir, no hay evidencia de que garantizar un servicio mínimo equivalga a garantizar un servicio educativo de calidad. Por el contrario, también podría tener el efecto de debilitar las condiciones laborales docentes a lo largo del tiempo, lo que –a su vez– podría impactar negativamente sobre la enseñanza en el largo plazo”, agregó Buccino en un análisis sobre los antecedentes y posibles efectos de la iniciativa.

Buccino consideró este jueves en su cuenta de X que la medida prevista en el artículo 97 del DNU es un “grave error” porque “no soluciona problema de la calidad y confirma a las escuelas en un rol de guarderías”.

Entre los casos internacionales que suelen mencionarse como referencia aparece el de Ecuador, que declaró la educación como servicio esencial en 2008, durante la presidencia de Rafael Correa, pero lo hizo por medio de una reforma constitucional. Buccino señaló que países como Uruguay y Perú también tienen leyes que establecieron limitaciones sobre el derecho a huelga de los docentes, así como Italia y Alemania, donde no hay una ley sino un fallo del Tribunal Constitucional.

Por su parte, Susana Decibe, exministra de Educación de la Nación durante el gobierno de Carlos Menem, señaló que “el problema de la conflictividad en el sector docente es de larga data y tiene raíces profundas”. Por un lado, dijo Decibe, “muchos gobiernos, nacionales y provinciales han preferido ceder a los gremios beneficios como licencias, participación en decisiones de gobierno del sector, y falta de monitoreo y evaluaciones sistemáticas de su desempeño, para evitar conflictos serios con ellos”.

Por otro lado, continuó la exfuncionaria, “la mayoría de los gremios docentes tienen pertenencias partidarias claras lo que genera mucha conflictividad cuando los gobiernos de turno no pertenecen a su ideario. En esos casos, los días sin clases por conflictos han sido abusivos, lo que hace más grave aún la falta de calidad general de la oferta educativa y el déficit enorme en los aprendizajes de los niños y jóvenes en todo el país”.

En ese contexto, Decibe se mostró de acuerdo con la declaración de la educación como servicio esencial. Y precisó que, en el caso argentino, “compatibilizar el derecho de huelga con el derecho fundamental de la educación lleva a la aplicación de un arbitraje obligatorio, régimen existente y que puede enriquecerse con las particularidades del sector, fijando las reglas de la huelga y las responsabilidades en casos de abusos del derecho a la misma”.