El comercio con EEUU: cómo le fue a la Argentina con republicanos y demócratas en el poder y qué se puede esperar del gobierno de Biden

El arribo del demócrata Joseph Biden el próximo 20 de enero a la Casa Blanca genera expectativas en el gobierno de Alberto Fernández. El Presidente argentino enfrentó al gobierno de Donald Trump en la elección del nuevo presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y criticó su política hacia Venezuela y su manejo de la Organización de Estados Americanos (OEA), por lo que el diario Financial Times lo señaló como el mandatario latinoamericano potencialmente más beneficiado por el cambio de timón, en contraste con los casos de Andrés López Obrador (México), Jair Bolsonaro (Brasil) e Iván Duque (Colombia).

El peso de EEUU es crucial en las negociaciones con el FMI y en las políticas de crédito del Banco Mundial y del BID, donde se espera que Biden sea más receptivo a una ampliación del capital del Fondo, algo que Trump resistió durante su mandato; prefirió fortalecer la capacidad crediticia del organismo con aportes cuyo uso está aún más condicionado al OK de Washington. Un reciente informe del Congreso de EEUU destacó además que en el debate de los principales accionistas sobre los recursos para afrontar la crisis del COVID-19 se planteó la eventual venta de parte de las reservas de oro del Fondo o que este aumente las asignaciones de DEG (su “moneda”, mezcla de dólar, euro, libra, yuan y yen) para reforzar las reservas de las economías emergentes.

Los datos

En el terreno comercial, en cambio, el registro de las últimas décadas muestra que a la Argentina le ha ido relativamente mejor con las administraciones republicanas que con las demócratas.

Durante los últimos nueve gobiernos de EEUU, entre 1985 y septiembre de 2020 (Infografía) el intercambio bilateral rozó los USD 300.000 millones: la Argentina exportó a EEUU por unos USD 111.000 millones e importó bienes por casi USD 188.000 millones, con un déficit bilateral de más de USD 76.000 millones, pero fue más desequilibrado bajo las gestiones demócratas (los datos son del US Census Bureau, de modo de incorporar el efecto de los aranceles norteamericanos).

El intercambio obedece a causas diversas, como el ciclo económico en ambos países y la cotización mundial del dólar y las materias primas. Pero el déficit bilateral es sistemático. “Es un comercio difícil: importamos bienes de capital imprescindibles y en agroindustria competimos con la producción local”, dice el economista y diplomático Felipe Frydman.

Esa competencia genera la reacción de lobbies proteccionistas, una práctica de fuerte arraigo en EEUU, con el argumento del “derecho a peticionar”. Además, la Argentina no tiene acuerdo de libre comercio con EEUU, como Perú y Chile, cuyos productos entran libre de aranceles al mercado norteamericano.

En cualquier caso, es llamativo que de los USD 76.491 millones de déficit bilateral en esos casi 36 años, USD 59.172 millones (77% del total) ocurrieron bajo gobiernos demócratas, pese a que estos gobernaron durante 16 años, contra 20 de gestiones republicanas. El déficit bilateral promedio del intercambio fue para la Argentina de USD 73 millones mensuales durante las administraciones republicanas y de USD 308 millones durante las gestiones demócratas.

Ciclo de los negocios

Un argumento plausible del fenómeno es que las importaciones argentinas desde EEUU están muy atadas al crecimiento del PBI, que tuvo mejor suerte durante los gobiernos de Bill Clinton y Barack Obama. Sin embargo, el récord histórico de importaciones argentinas desde EEUU y de déficit bilateral fue 2009, un año híper-recesivo. Era el segundo año completo del primer gobierno de Cristina Kirchner y el primero de los ochos años de gestión Obama.

Durante los 36 años observados hubo diferentes etapas. Terminado el primer gobierno de Ronald Reagan en EEUU (que había abarcado la guerra de Malvinas y el final de la dictadura militar en la Argentina), el retorno de la democracia y el gobierno de Raúl Alfonsín coincidieron con la segunda gestión Reagan, tras la cual comenzó la etapa de “relaciones carnales”, como las llamó el canciller Guido di Tella durante el gobierno de Carlos Menem.

En materia política, esa etapa incluyó la participación argentina en la Guerra del Golfo, un Tratado Bilateral de Inversiones, la designación de Argentina como “aliado extra-OTAN”, la eximición de visas para los turistas argentinos y el ingreso de hasta 20.000 toneladas de carne fresca argentina al cabo de 70 años de prohibición a raíz de la aftosa.

Algunos de esos beneficios fueron retirados entre 2000 y 2002: en este último año EEUU también excluyó a la Argentina del “Sistema Generalizado de Preferencias” por el cual los países desarrollados otorgan unilateralmente a algunos países en desarrollo exención de aranceles sobre ciertos bienes, beneficio que alcanzaba a cerca del 10% de las ventas argentinas. El beneficio fue devuelto en 2009 por el gobierno de Barack Obama y revocado otra vez en 2012 por Obama a pedido de las compañías Azurix Corp y Blue Ridge Investments, a raíz de la negativa del gobierno argentino a pagar dos laudos arbitrales favorables a las empresas del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi) del Banco Mundial. El beneficio volvió a ser repuesto por el gobierno de Trump en 2018.

En 2003 se había iniciada una nueva etapa bilateral. En julio, Néstor Kirchner visitó en la Casa Blanca a George W. Bush y en una foto ante la prensa le palmeó amigablemente la rodilla. Bush, a su vez, apoyó la dura posición de Kirchner en la renegociación de la deuda con los acreedores privados. Pero la relación se enturbió a fin de 2005, en la Cumbre de las Américas, en Mar del Plata, cuando Bush fue repudiado con la aquiescencia del país anfitrión. Después de la Cumbre, Lula da Silva recibió amablemente a Bush en Brasil.

El hecho proyectó una larga sombra en la relación bilateral. En marzo de 2009 Alberto Fernández, ya fuera del gobierno de Cristina Kirchner, visitó en Washington a Dan Restrepo, asesor de Obama en temas latinoamericanos, quien le dijo a él y al entonces embajador argentino en EEUU, Héctor Timerman, que para dar por superado el episodio de Mar del Plata Washington esperaba algún “gesto” argentino en la Cumbre de las Américas que se celebraría el mes siguiente en Trinidad & Tobago. El actual presidente argentino respondió entonces: “Pero eso fue con Bush, no con Uds, los demócratas”. A lo que Restrepo respondió: “Fue con el presidente de los EEUU” (así lo relató el propio Fernández para el libro “El pequeño Timerman”, de 2013).

Finalmente, durante el gobierno de Donald Trump, la Argentina recuperó el ingreso de carne y de limones frescos al mercado norteamericano y superó en parte (aceptando una cuota de 180.000 toneladas) medidas contra el ingreso de acero argentino, cuestión de fuerte interés para la empresa Tenaris, del grupo Techint, que además enfrenta una demanda de una empresa de EEUU, Global Tubing, por supuesta infracción de patentes, cuyo juicio tendrá lugar en agosto de 2021.

Biocombustibles

Pero el más duro golpe al intercambio fue la imposición, desde 2018, de medidas antidumping y compensatorias contra los biocombustibles argentinos, que habían llegado a explicar 25% de las ventas a EEUU. El mercado norteamericano había sido un más que oportuno reemplazo tras la abrupta disminución a partir de 2012 y la pérdida total del mercado europeo entre 2014 y 2016.

De esa etapa también fue el decisivo rol que el gobierno de Trump jugó para que el FMI aprobara USD 57.000 millones para la Argentina, de los que el gobierno de Macri recibió poco menos de USD 45.000 millones.

¿Qué puede esperarse a partir de 2021?

“La posición tradicional de los republicanos fue el libre comercio, la de los demócratas, en cambio, fue siempre la defensa del mercado interno”, dice Frydman. “Es mucho más difícil negociar con los demócratas que con los republicanos, y la plataforma de Biden es proteccionista de la A a la Z”.

Un ejemplo fue la renegociación del acuerdo comercial (del NAFTA al UMSCA) con México y Canadá: Trump impuso duras condiciones a sus vecinos, limitando, por caso, el ingreso de hierro y acero canadienses por motivos de “Seguridad Nacional”, una afrenta para Canadá, con el que EEUU tiene una de las fronteras más largas y una de las relaciones más desiguales y pacíficas del mundo. A su vez, en el Congreso la bancada demócrata, por influencia de senadores de su “ala izquierda”, como Bernie Sanders y Elizabeth Warren, endureció las condiciones laborales y ambientales para México.

“Además, los demócratas son de apoyar mucho al sector agropecuario, para intentar ganárselo”, advierte Frydman. “Podemos pasar del America First de Trump al Buy America y al Made in all of America de la plataforma de Biden, que es muy pro-sindicatos”.

Entre 2015 y 2017, la principal exportación argentina a EEUU fueron los biocombustibles. Pero en 2016 los productores norteamericanos iniciaron a través del “National Biodiesel Board” una demanda por dumping y subsidios ante la justicia norteamericana, por las retenciones sojeras de la Argentina, y el Departamento de Comercio impuso derechos antidumping y compensatorios que desde 2018 sacaron de la cancha el producto argentino. Se perdió así un cuarto de las ventas, unos USD 1.200 millones.

“Hay varios hechos paralelos, el anterior gobierno argentino presentó un proceso de cambio de circunstancias y paralelamente hay juicios de empresas contra las medidas; en un momento el gobierno de Trump analizó reducir los recargos, pero seguimos afrontando recargos prohibitivos; aspiramos a que se logre un acuerdo, la base argumental de los recargos es muy objetable y se buscó un arreglo que satisfaga a la industria local similar al que hicimos con la Unión Europea, donde la Argentina terminó aceptando la imposición de una cuota y de un precio mínimo. A través del juzgado, se presentó un esquema similar al Departamento de Comercio de EEUU, pero no tuvimos mucho eco”, dijo a Infobae el presidente de la Cámara Argentina de Biocombustibles (Carbio), Luis Zubizarreta.

“EEUU está importando biocombustible de otros orígenes a precios más altos. Nosotros pretendemos un acceso autolimitado a su mercado; lo conversamos con la cancillería y los embajadores argentinos en EEUU (Carlos Oris de Roa durante el gobierno de Macri, Jorge Argüello actualmente)”, explicó Zubizarreta.

Por ese tema, a la Argentina le queda el recurso de demandar a EEUU ante la Organización Mundial del Comercio, para cuya doctrina las retenciones no son un subsidio. La Argentina ganó una demanda similar a la Unión Europea, que con el mismo argumento había vedado el acceso a los biocombustibles argentinos, aunque la verdadera raíz había sido la estatización de Repsol. Con EEUU, el gobierno de Mauricio Macri buscó la vía más amigable del “cambio de circunstancias”), camino que sigue la actual cancillería a través del secretario de Relaciones Económicas Internacionales, Jorge Neme, y el embajador Argüello. Para el gobierno de Alberto Fernández, el apoyo de EEUU es más importante en la negociación con el FMI. El funcionamiento de la OMC, por otra parte, quedó bloqueado porque Trump no designó a los representantes de EEUU en el Panel de Apelaciones y trabó los procesos de reclamo, amén de bloquear la designación de la nueva cabeza del organismo, posición para la cual corre con ventaja la nigeriana Ngozi Okonjo-Iweala.

Si bien se espera que Biden mejore el clima multilateral, no es obvio que ocurra lo mismo en el comercio bilateral con la Argentina, que exporta bienes muy sometidos a presiones sectoriales. Los nombres de Heidi Heithkamp y Amy Klobuchar como posibles secretarias (ministras) de Agricultura de Biden no parecen un buen augurio. Heithkamp es una ex legisladora de Dakota del Norte vinculada a los sectores rurales. Klobuchar integra el “Partido Demócrata Agricultor” de Minnesota y fue la primera precandidata presidencial que se bajó de las primarias para apoyar la candidatura de Biden. Ambas provienen de estados de fuerte lobby rural.

Ese tipo de presiones pondrán eventualmente a prueba la eficacia de las firmas de lobby Arnold & Porter y Glover Park, incluidos los servicios de Thomas Shannon, un ex funcionario de carrera del Departamento de Estado, que por casi USD 2 millones contrató el gobierno de Alberto Fernández en EEUU, inicialmente en el marco de la negociación de la deuda con los acreedores privados, pero también para mejorar la posición del país en contenciosos como el de los biocombustibles.

Carne y limones

A partir de 2018, la Argentina recuperó el acceso de una cuota de “carnes frescas” al mercado norteamericano, que aunque este año superaría por poco los USD 100 millones, le sirvió para amortiguar los vaivenes de los mercados europeo y chino. Según la publicación especializada Fax Carne, en los primeros 9 meses de 2020 la colocación de carnes argentinas en EEUU aumentó 3.603% en volumen y 2.781% en valor respecto de igual período de 2019, dejando al mercado norteamericano como el cuarto en volumen (detrás de China, Chile e Israel) y el quinto en valor (detrás de China, Israel, Alemania y Chile) para las ventas externas de carne argentina.

También en 2018 se reabrió el acceso a los limones frescos, que estuvieron 17 años vedados por cuestiones fitosanitarias: en 2019 se colocaron en EEUU unas 24.000 toneladas, por USD 27,6 millones, valor que no mueve el amperímetro nacional, pero es clave para la producción de Tucumán.

A la Argentina le queda aún ganar el acceso a, por ejemplo, las naranjas de Entre Ríos y Salta, para lo que será decisivo la posición de quien presida el Comité de Agricultura en la Cámara Baja del Congreso, que será seguramente un demócrata “rural” (en el Congreso de EEUU, el partido mayoritario preside todos los Comités). “Si es un demócrata de Florida o California defenderá el interés de los fruticultores y del sector vitivinícola, si es del medio-oeste, defenderá a los productores de maíz, trigo y soja; en EEUU es así”, dijo un conocedor de esas lides.

El vino, en tanto, es uno de los productos argentinos que está de parabienes en EEUU. En octubre de 2018, en represalia por los subsidios al consorcio aeronáutico europeo Airbus, rival de Boeing, Trump impuso un arancel del 25% a los vinos de Francia, Alemania, España e Inglaterra (al histórico cuestionamiento de EEUU a los subsidios europeos se había agregado la prohibición de los Boeing 737 Max, luego de sendos accidentes en Indonesia y Etiopía, que costaron la vida de 346 personas y generaron una ola mundial de cancelaciones netas a Boeing y un aumento de pedidos netos a Airbus).

“Nuestra situación competitiva mejoró”, reconoció Patricia Ortiz, de Bodegas de Argentina, la principal cámara del sector. EEUU es el principal destino de exportación de los vinos argentinos, que tienen mucho margen para crecer: el país del norte importó en 2019 vinos por USD 4.300 millones, de los que la Argentina proveyó USD 280 millones. Para las ventas de este año el arancel promedio es de 1,2%, precisó Javier Merino, del Centro de Estudios Económicos de Bodegas. Así, los vinos locales pagan por entrar a EEUU mucho menos que el 4,4% de retenciones que pagan por salir de la Argentina

Biden, multilateralista

“Biden ya anticipó que EEUU volverá al Acuerdo de París sobre cambio climático, a la OMS y a la vigencia de las normas de la OMC. En el trato con China buscará reforzar su posición haciendo alianzas del tipo del Acuerdo Transpacífico con el que Obama buscó alianzas con Australia, Taiwán, Corea, Vietnam y otros países de la cuenca para contrarrestar la influencia china, iniciativa que Trump dejó de lado”, dijo, desde Washington, una fuente diplomática que pidió anonimato.

“Pero Biden no va a desarmar la infraestructura de protección. Además, su prioridad absoluta ahora es la lucha contra la pandemia, en base a información y criterio científico, para diferenciarse claramente de Trump”, completó.

Una de las últimas medidas bilaterales del gobierno de Trump fue un acuerdo de Facilitación de Comercio con Brasil. El acuerdo se firmó en Brasil y a la cita con Jair Bolsonaro concurrió el secretario de Estado norteamericano, Mike Pompeo, junto a altos funcionarios del USTR y la OPIC, dos agencias clave de la diplomacia comercial norteamericana.

El acuerdo incluye cuestiones como la lucha contra la corrupción, aunque no temas fitosanitarios y patentes. “Es un acuerdo que muestra el alineamiento de Brasil con EEUU y toca algunas cuestiones de burocracia comercial, con efectos positivos”, dijo Gustavo Perego, de la consultora Abeceb, quien sigue de cerca las cuestiones brasileñas. Pero lo más importante es lo simbólico. “Brasil es el principal mercado latinoamericano y estratégicamente EEUU necesita un liderazgo fuerte y prooccidental en la región, para contener el avance chino", dijo Perego. "No creo que Biden saque esto de la mesa; este acuerdo se va a mantener”.

Tal el tablero multilateral, regional y bilateral que afrontaría el gobierno de Alberto Fernández ante el próximo gobierno de EEUU.

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