Vacancia presidencial en Perú: el ‘arma’ parlamentaria que ha derrocado a tres mandatarios en una década

La destitución presidencial en el Perú se ha convertido en un fenómeno singular y recurrente en la política latinoamericana. En menos de una década, tres presidentes han sido apartados del cargo por decisión del Congreso, marcando una tendencia inédita en la región. Esta recurrencia no es fruto del azar, sino el resultado de factores históricos, institucionales y políticos que han configurado un sistema donde la vacancia presidencial, especialmente bajo la figura de la “incapacidad moral permanente”, funciona como una poderosa herramienta de control parlamentario.

La figura de la vacancia presidencial está regulada por el artículo 113 de la Constitución Política del Perú, promulgada en 1993. Este artículo establece cinco causales para declarar la vacancia de la Presidencia: muerte del presidente, incapacidad moral o física declarada por el Congreso, aceptación de la renuncia por parte del Parlamento, salida del territorio nacional sin permiso o el no retorno en el tiempo señalado, y destitución tras haber cometido infracción de la Constitución. De todas estas, la más polémica y controversial ha sido la de la “incapacidad moral permanente”.

El uso de esta figura es especialmente llamativo por su nivel de ambigüedad. Mientras otras causales —como la muerte, la incapacidad física o la renuncia— son objetivas y verificables, la incapacidad moral depende de la interpretación política y social del momento. Según el Área de Servicios de Investigación y Seguimiento Presupuestal del Congreso, esto transforma la vacancia por incapacidad moral en una causal eminentemente subjetiva, susceptible a intereses y coyunturas.

Esta indeterminación ha sido objeto de debate constante entre especialistas en derecho constitucional y ciencias políticas. El jurista Víctor García Toma sostiene que la incapacidad moral debe entenderse como una inconducta que, a los ojos de la sociedad, daña la dignidad y decoro del cargo más alto de la Nación. Sin embargo, otros expertos, como Mario Castillo Freyre, remarcan que la aplicación de la vacancia por este motivo está muchas veces supeditada a la coyuntura política y la correlación de fuerzas dentro del Congreso. Así, el mecanismo termina constituyendo una sanción política más que jurídica, con un alto contenido ético, pero débilmente tipificado legalmente.

El Tribunal Constitucional del Perú ha intervenido en varias ocasiones para clarificar los alcances y límites de la vacancia. En la sentencia 0006-2003-AI/TC, el tribunal exhortó al Congreso a legislar un procedimiento específico y a exigir una votación calificada de al menos dos tercios de los congresistas, con el objetivo de evitar aplicaciones irrazonables. En el expediente 01803-2023-PHC/TC, el tribunal precisó que la causal de incapacidad moral le otorga al Congreso una facultad interpretativa de naturaleza política, aunque su aplicación debe darse siempre de modo excepcional, dentro de parámetros de razonabilidad y respeto al debido proceso.

El proceso para declarar la vacancia presidencial se rige por el artículo 89-A del Reglamento del Congreso. Se inicia con la presentación de una moción firmada por al menos el veinte por ciento de los congresistas hábiles, la cual debe exponer con claridad los fundamentos de hecho y derecho.

Para que la moción sea admitida al debate, requiere el voto favorable del cuarenta por ciento de los legisladores. El pleno acuerda entonces un calendario para el debate y votación, el cual no puede celebrarse antes del tercer día ni después del décimo desde la admisión, salvo que se acuerde algo diferente. Durante el debate, el presidente afectado tiene derecho a defenderse personalmente o mediante abogado, por un máximo de sesenta minutos.

Finalmente, la vacancia solo se aprueba si es respaldada por al menos dos tercios del número legal de congresistas, es decir, ochenta y siete de ciento treinta. La resolución se publica en el diario oficial y entra en vigor de inmediato.

Este proceso ha permitido que la vacancia se emplee repetidas veces como mecanismo de control político, superando incluso la tradición de sistemas parlamentarios europeos, donde la moción de censura suele tener requisitos estrictos y consecuencias políticas relevantes.

En el Perú, la baja cohesión partidaria, la fragmentación del Congreso y la ausencia de reelección legislativa han generado un contexto único en el que la vacancia se utiliza no solo ante faltas graves, sino también como respuesta a crisis coyunturales, disputas políticas o pérdida de consensos.

La práctica ha demostrado que la amplitud de la causal de incapacidad moral ha transformado radicalmente la relación entre Ejecutivo y Legislativo. Aunque la arquitectura constitucional peruana es formalmente presidencialista, el Congreso ha logrado un poder de veto real sobre el titular del Ejecutivo, creando una suerte de “semiparlamentarismo”. Esta configuración ha producido una volatilidad institucional inédita, con presidentes que gobiernan bajo la amenaza constante de ser removidos.

La fortaleza de un presidente depende críticamente de su capacidad para evitar una oposición parlamentaria consolidada. Dado que solo el veinte por ciento de los congresistas pueden activar una moción de vacancia, el sistema permite posicionar a cualquier presidente en una situación de vulnerabilidad permanente. La facilidad para remover mandatarios no solo afecta la estabilidad política, sino que también mina la legitimidad de la presidencia y dificulta la aplicación de políticas de largo plazo.

El constitucionalista Luciano López advierte que la vacancia se ha convertido esencialmente en un instrumento de control político, más que de sanción jurídica. “La incapacidad moral —al carecer de límites claros— permite que casi cualquier conducta o circunstancia pueda tomarse como causal para destituir a un presidente”, explicó, quien agregó que esta figura puede emplearse en cualquier momento del mandato, sin restricciones temporales, lo que la diferencia de la disolución parlamentaria, que sí está acotada a ciertos periodos del quinquenio.

Los ejemplos recientes ilustran la variedad de motivos empleados para justificar la vacancia.

En 2000, Alberto Fujimori fue destituido por incapacidad moral luego de que enviara su renuncia desde Japón en medio del escándalo de corrupción conocido como los “Vladivideos”. La carta fue rechazada y el Congreso aplicó la vacancia para considerarlo “incapacitado moralmente” para ejercer la presidencia.

Pedro Pablo Kuczynski, años después, presentó su renuncia al descubrirse la existencia de presuntos actos de corrupción y comprometedores videos (“Mamanivideos”) que involucraban a su entorno en prácticas clientelares. El Congreso había iniciado su proceso de vacancia, pero su dimisión precedió a la votación.

El caso de Martín Vizcarra fue incluso más discutido. Destituido en 2020 tras denuncias de presuntos sobornos cuando fue gobernador regional de Moquegua —y a pesar de mantener elevados niveles de aprobación popular—, su salida fue producto tanto de evidencias de corrupción como del desgaste de su relación con el Legislativo.

Pedro Castillo, por su parte, fue vacado tras intentar disolver el Congreso y tratar de instaurar un gobierno de facto, lo que precipitó una rápida reacción institucional que terminó con la declaración de su incapacidad moral y la activación de la sucesión presidencial.

El episodio más reciente involucra a Dina Boluarte, quien fue destituida tras una ola de violencia y denuncias de corrupción y abandono de funciones. Según argumentó el Congreso, el gobierno no había logrado gestionar adecuadamente la crisis de seguridad ciudadana y enfrentó acusaciones sobre inacción frente a delitos y atentados, aún cuando la inseguridad no figura como causal expresa de vacancia en la Constitución. No obstante, la interpretación política de la “incapacidad moral” permitió que dichas circunstancias fuesen decisivas para aprobar su salida del gobierno.

En el contexto latinoamericano, la vacancia por incapacidad moral es una figura exclusiva del Perú. Otros países de la región contemplan causales objetivas como enfermedad física, muerte, condena penal o abandono de cargo, y en algunos sistemas se exige un juicio político formal con procedimientos rigurosos. La flexibilidad interpretativa peruana no tiene equivalente regional, lo que explica en parte la elevada rotación de presidentes.

La facilidad para recurrir a la vacancia configura un escenario de inestabilidad crónica. La fragmentación partidaria, la ausencia de una cultura de coaliciones y la crisis de legitimidad de los partidos han convertido la vacancia en una válvula de escape ante conflictos políticos. Así, el país ha visto desfilar a siete presidentes en menos de diez años, tres de ellos envueltos en procesos judiciales y otro tanto bajo prisión preventiva por delitos de corrupción o abuso de poder. La ciudadanía percibe cada vez con mayor desconfianza las instituciones y manifiesta su hartazgo ante la falta de estabilidad.

La vacancia presidencial por incapacidad moral permanente se ha convertido en el mecanismo de control político más eficaz y flexible del sistema peruano. Su carácter ambiguo y su uso frecuente han debilitado la figura presidencial y generado graves consecuencias para la gobernabilidad.