Una economía a dos velocidades: lo que enseña el mundo sobre la convergencia

La Argentina atraviesa un cambio estructural impulsado por cinco vectores simultáneos: una estabilización que, a diferencia de otras, se apoya en superávits fiscales y comerciales; la apertura comercial y la desregulación; la explotación de recursos energéticos y mineros, facilitada por lo anterior y por la adopción de nuevas tecnologías; el “factor China”, que desafía la competitividad manufacturera de casi todo el mundo; y los conflictos globales, que reconfiguran las cadenas de suministro y positionan al país como un proveedor confiable.

El resultado es un boom de exportaciones de energía y minería, un buen año para el agro y más exportaciones de servicios basados en el conocimiento. Pero también una contracción importante en sectores intensivos en mano de obra: manufactura, construcción y comercio.

Esta heterogeneidad, al menos en la manufactura, no es una anomalía argentina: es la regla cuando un boom de exportaciones primarias induce una apreciación real de la moneda, aquí amplificada por la estabilización, la baja del riesgo país y la desregulación.

Este es el primer gobierno en 15 años que logra un crecimiento sostenible, impulsado por las exportaciones y apoyado en superávits comerciales y fiscales consistentes con la reducción de la deuda y de la inflación. Ello mejora la perspectiva de que, con una nueva estructura económica, la recuperación se propague eventualmente a los demás sectores.

Algunas preguntas incómodas

¿Mejorará la productividad en los sectores menos competitivos y cuánto tardarán en volver a crecer? ¿Quedarán algunos permanentemente reducidos y, en ese caso, los compensarán nuevos sectores ligados a encadenamientos hacia atrás —proveedores— o hacia adelante —actividades que aprovechan insumos más baratos—?

Y aun si todos crecen, dado que difieren en su intensidad de empleo, ¿Habrá más desempleo estructural o el empleo desplazado se reinsertará en los servicios y demás sectores no transables?

Las respuestas dependen también de cómo reaccionen los mercados y el gobierno, y de factores —la trama intersectorial, las elasticidades, la movilidad de capital y trabajo— que requieren un análisis de equilibrio general que excede esta reflexión. Con esas limitaciones, la experiencia internacional puede arrojar alguna luz.

La movilidad del empleo hacia los sectores no transables

Empecemos por la última pregunta. Un tipo de cambio más apreciado mejora el precio relativo de los sectores no transables y orienta hacia ellos la inversión y el empleo.

Canadá, durante su boom petrolero de 2003-2014, aumentó el empleo total 13%, con fuertes desplazamientos desde Ontario hacia Alberta, mientras su dólar pasaba de 64 a 101 centavos de dólar estadounidense y la manufactura perdía cerca de un cuarto de sus puestos. Salvo durante la crisis de las hipotecas, el producto y el empleo no dejaron de crecer, impulsados por los servicios.

Australia, con su boom minero de 2003-2013 y una apreciación real de su moneda cercana al 45%, fue descripta como una economía de tres velocidades: minería, resto de los transables y no transables. El empleo total creció 20% y el desempleo se mantuvo entre 4% y 6%; la caída de 11% del empleo manufacturero fue más que compensada por la minería, cuyo empleo se triplicó, y por los no transables.

En ambos casos hubo estabilidad macroeconómica, flotación cambiaria, mercados laborales flexibles, alta movilidad geográfica y sistemas financieros profundos. En lo que va del gobierno de Javier Milei, el empleo informal y el cuentapropismo compensaron la pérdida de empleo formal, con un modesto aumento del empleo total cercano al 1 por ciento.

¿Permanente o transitorio?

La primera pregunta para la política económica es si los shocks son permanentes o transitorios: solo en el segundo caso se justificaría compensar la apreciación. La estabilización aumenta la demanda de pesos —y reduce la de dólares—; la baja del índice de riesgo país abarata el capital; la desregulación y la menor carga tributaria mejoran la competitividad. Son shocks en principio permanentes, que aprecian el tipo de cambio real de equilibrio: resistirlos afectaría la asignación de recursos, y una devaluación generaría una inflación que terminaría neutralizándola.

El boom de energía y minería también aprecia el tipo de cambio, pero no todos sus componentes son permanentes. Si los conflictos bélicos amainaran, bajarían los precios del petróleo y el gas. Se justificaría entonces amortiguar esa sobre apreciación para evitar una reasignación de recursos disruptiva y evitable.

Las herramientas incluyen acumular reservas, eliminar el cepo residual, limitar los capitales de corto plazo —como lo hizo Chile en los noventa—, una banda cambiaria ajustada por inflación —como en Israel y Chile— y combinar una política monetaria menos restrictiva con una fiscal más contractiva, que baja el precio relativo de los no transables.

La Argentina ya aplica algunas de estas políticas: acumula reservas, combina disciplina fiscal con una política monetaria más laxa y tiene una banda cambiaria que se ajusta con la inflación, por ahora no operativa.

Lo que enseñan Holanda y Noruega

Holanda dio nombre a la “enfermedad holandesa”: con el gas, el florín se apreció cerca de 20% en términos reales en los setenta, la industria perdió competitividad y la renta, tratada como permanente, se volcó a un Estado de bienestar que rigidizó el mercado laboral con salarios indexados, beneficios generosos y un fuerte aumento del seguro por invalidez. El desempleo subió de alrededor de 2,5% en 1973 a 4,3% en 1980 y, cuando el segundo shock petrolero y las altas tasas de interés arrastraron a Europa a la recesión, trepó a 9,6% en 1983.

Muchos atribuyen el deterioro más a esa rigidez salarial que a la apreciación misma. La manufactura recién volvió a crecer una década después, con la moderación salarial, la consolidación fiscal y la fijación del florín al marco alemán.

Noruega muestra una primera fase de desaciertos y una segunda de aciertos, ambas ligadas a la política fiscal. En los setenta, con la primera explotación, el gobierno se endeudó contra los ingresos petroleros futuros para subsidiar el empleo y la industria. Por aumento de costos, el tipo de cambio real se apreció 16%; la manufactura se contrajo pero no mucho más que en el resto de Europa. Haber tratado el shock como permanente, con un creciente déficit fiscal no petrolero, dejó a la economía vulnerable: con el colapso del petróleo a partir de 1986 vinieron una devaluación, la recesión, una crisis bancaria y, hacia 1992, un déficit fiscal aún incluyendo la renta petrolera.

Desde 1992, con la mejora fiscal, la manufactura volvió a crecer desde una base más pequeña, de la mano de sectores ligados al petróleo. En 1996 se hizo el primer aporte al fondo soberano y en 2001 se adoptó una regla fiscal que solo permite gastar su rendimiento real esperado; al invertir en el exterior, el fondo ayudó a mitigar la apreciación.

Entre 1991 y 1997 el resultado fiscal noruego superó en promedio en más de cinco puntos del PBI al de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y su economía creció casi dos puntos más por año.

Encadenamientos y movilidad

Vaca Muerta y las inversiones mineras en las provincias andinas bajarán a mediano plazo el precio relativo de la energía y los minerales, lo que habilita encadenamientos hacia adelante en actividades intensivas en energía, como la petroquímica, los fertilizantes o el procesamiento de datos.

También hacia atrás: según estimaciones recientes de la consultora Deloitte, los operadores y proveedores de Vaca Muerta podrían generar cerca de 100.000 empleos adicionales hacia 2035, concentrados en Neuquén y, en menor medida, en Río Negro. En minería, puede inducirse la localización de empresas que agreguen valor a productos cuyo transporte es costoso.

La velocidad con que los encadenamientos generen inversión y empleo depende de la movilidad de los factores: flexibilidad laboral, movilidad geográfica y un mercado de capitales que canalice el ahorro hacia los sectores donde se perfilan las nuevas ventajas comparativas.

El Estado puede ayudar. Noruega promovió proveedores de ingeniería offshore, equipos submarinos y servicios tecnológicos con investigación pública, premiando a las petroleras que investigaran en el país y prefiriendo proveedores locales solo si eran competitivos.

También apoyó la reconversión de astilleros en construcción de plataformas marinas para extracción de gas y petróleo. Australia hizo algo similar con los servicios y equipos mineros, hoy exportables.

El Gobierno avanzó con una reforma laboral y proyecta reformar el mercado de capitales, que con apoyo del FGS, podría dinamizar el financiamiento de los sectores más dinámicos.

El Estado puede además adaptar la matriz educativa a las nuevas necesidades productivas, promover la investigación en energía y minería, reentrenar a los trabajadores desplazados de la manufactura y difundir nuevas tecnologías —incluida la inteligencia artificial— entre los proveedores.

La importancia de la estabilización

Por su efecto ingreso, la estabilización puede atenuar el crecimiento a dos velocidades que genera el boom de los precios internacionales de las materias primas.

Los países que combinaron ambos procesos lograron que, con una nueva estructura productiva, todos los sectores volvieran a crecer en un menor plazo.

Perú combinó la estabilización de los noventa, la responsabilidad fiscal y las metas de inflación con el boom minero de 2002-2013. El menor riesgo país profundizó el crédito y difundió el dinamismo minero a la construcción, el comercio y los servicios. La economía creció 6% annual, redujo la pobreza a menos de la mitad y, al terminar el super ciclo, se desaceleró sin crisis.

Uruguay estabilizó su economía en coincidencia con el boom de soja, carne y celulosa. Con disciplina fiscal, reestructuración de deuda, metas de inflación e inversión extranjera, creció 6% anual en 2004-2008; aun con una apreciación real efectiva de alrededor de 25%, el crecimiento se difundió a servicios, logística, construcción y turismo.

La reestructuración de deuda extendió los plazos y, junto con elevados superávits fiscales primarios, permitió reducir la incertidumbre macroeconómica asociada al servicio de la deuda; ello viabilizó un aumento de la inversión de 13,1% del PBI en 2003 a 23,2% en 2008.

Chile combinó una desinflación gradual —de 20% a 30% anual a un dígito en los noventa— con un boom de exportaciones de cobre, fruta, productos forestales y salmón, y creció 7% annual entre 1985 y 1997. Desde 2001 aplica una regla de balance estructural que ajusta por el ciclo y el precio de largo plazo del cobre y ahorra los excedentes en un fondo soberano, lo que en 2004-2008 amortiguó la apreciación.

Lecciones para la Argentina

La convergencia fue más rápida donde el Estado mantuvo la prudencia fiscal, aplicó políticas anticíclicas, sostuvo un tipo de cambio flotante y facilitó los eslabonamientos. También fue crítica en algunos casos la reestructuración de plazos de la deuda.

1. Conviene separar lo permanente de lo transitorio. Si las reformas son sostenibles no tiene lógica contener la apreciación derivada de la estabilización, la desregulación y la baja del riesgo país. Sí la tiene mantener el equilibrio fiscal, migrar hacia una regla de superávit estructural como en Chile —que ajuste la meta por el ciclo y por el precio de largo plazo de los commodities de exportación— y crear un fondo soberano cuando la deuda pública sea menor y los picos de repago se hayan suavizado.
2. Hay que distinguir el shock de oferta —posiblemente permanente— de la revolución productiva en Vaca Muerta y las provincias cordilleranas, del shock de demanda —posiblemente transitorio— originado en los conflictos globales. Conviene limitar la apreciación de este segundo canal ahorrando fiscalmente la bonanza de precios, acumulando reservas y eliminando las restricciones cambiarias y comerciales remanentes.
3. Conviene promover proveedores competitivos e inversiones que capturen las nuevas ventajas comparativas, facilitando la movilidad hacia la nueva geografía productiva —Neuquén, Río Negro y las provincias mineras de Cuyo y el Noroeste— desde el conurbano y los cordones fabriles del centro, donde se pierde el empleo manufacturero; más allá de que la baja del costo de la energía, junto con la infraestructura de transporte, pueden volver competitivas áreas más extendidas del territorio.
4. Dado el peso creciente de los no transables en el empleo, conviene mejorar su productividad: en el turismo, con estrategias regionales, licitación de infraestructura y formación de operadores; y en la construcción, con más concesiones privadas de obra pública y, a medida que se consolide la desinflación, crédito hipotecario que el FGS y el FAL podrían impulsar mediante securitización. o cobertura. de... los descalces de plazos entre los activos y pasivos de los bancos.

La experiencia internacional muestra que ante un shock de producción y exportación de materias primas, los mercados pueden resolver el impacto negativo en el empleo manufacturero absorbiendo ese empleo en los sectores no transables. El desafío es que esos sectores mejoren a su vez su productividad para fortalecer la competitividad manufacturera.

Con el tiempo, los encadenamientos productivos de los sectores dinámicos pueden reabsorber parcialmente ese empleo generando alto valor agregado. Ese proceso toma tiempo y el Estado puede cumplir un rol importante agilizando la movilidad del factor trabajo y facilitando la profundización de los mercados de capitales, para que el capital se reasigne entre empresas y sectores, al tiempo que promueve hubs hubs de proveedores y eslabonamientos hacia adelante que capitalicen el menor precio relativo de la energía y los productos mineros.

La consolidación del proceso de estabilización puede reducir el plazo de convergencia, particularmente cuando la menor inflación se complementa con la desregulación y la baja del riesgo país para mejorar la competitividad. Desde lo macroeconómico, no hay sustituto de la prudencia fiscal para contrarrestar procesos de apreciación cambiaria temporarios; la institucionalización del marco fiscal anticíclico a través de reglas y, eventualmente, un fondo soberano, mejoran la sostenibilidad del crecimiento.

El autor es economista, execonomista líder del Banco Mundial y exgerente del BCRA