10 lineamientos del Ministerio Público Fiscal para el siglo XXI

1. Procurador General de la Nación. Ministerio Público Fiscal. Puesta en práctica del Sistema Acusatorio

Uno de los temas más importantes en la actualidad judicial gira en torno a la elección del procurador general de la Nación, jefe de los fiscales federales de todo el país, que se da en momentos que se discute sobre un nuevo sistema de enjuiciamiento en la Argentina, el denominado “Código Acusatorio”, vigente hoy en día en las provincias de Salta y Jujuy, y próximamente a nivel nacional. Este ordenamiento procesal marca una nueva forma de ver la justicia según la cual, la investigación y la acusación quedará a cargo de los fiscales, mientras que los jueces custodiarán el cumplimiento de las garantías constitucionales de los acusados y dictarán las sentencias y medidas cautelares de coerción, siempre a petición del fiscal. Luego de publicar un reciente trabajo sobre los puntos salientes del Ministerio Público Fiscal (en adelante, MPF) y recopilar las observaciones efectuadas por la coautora, advertimos la necesidad de una reformulación, pues alguna de las cuestiones habían sido realizadas y otras por mejorar. Siempre en el marco de un espacio, que como marcaba el film de Brian De Palma, no es para cualquiera, pues se dirimen temas centrales tales como la criminalidad organizada. El MPF constituye un pilar fundamental de la democracia.

Desde ya que para implementar el sistema procesal acusatorio, será indispensable llevar adelante la capacitación y puesta a punto en miras a la entrada en vigencia del nuevo Código Procesal Penal Federal (en adelante, CPPF). Aparte de capacitar es necesario contar con recursos para la entrada en vigencia del nuevo código. Habrá que presupuestar los gastos de recursos (humanos, materiales y tecnológicos) que demandará para el MPF la puesta en funcionamiento del nuevo CPPF. Evaluar la planta de personal de la Procuración General y de las fiscalías existentes.

En este punto y más que nunca es necesaria la autarquía financiera del MPF, tal como lo establece el art. 120 de la CN. En la actualidad las partidas presupuestarias dependen de la CSJN.

2. Política criminal. Crimen organizado. Recupero de activos

El procurador general de la Nación debe diseñar la política criminal por medio de instrucciones generales a los fiscales federales de todo el país, en temas tales como: delitos de corrupción contra la administración pública local y corrupción trasnacional, narcotráfico, seguridad ciudadana, crimen organizado, secuestros extorsivos, violencia de género, trata de personas, lavado de dinero, evasión fiscal, contrabando, terrorismo y su financiamiento. Durante la pandemia, prácticamente las únicas instrucciones generales que se han dictado son aquellas relacionadas con el Covid-19 y el aislamiento social, preventivo y obligatorio. En el marco de la Fiscalía General de Política Criminal, Derechos Humanos y Servicios Comunitarios, se dictan instrucciones generales, que habría que establecer cuál es actualmente el estado de situación, actualización y cumplimiento de dichas instrucciones generales.

Se propone la creación de un Consejo como un órgano asesor del procurador general en temas relacionados con el dictado de instrucciones generales, cuestiones de superintendencia, organización, administración de recursos y creación de unidades especializadas. Al respecto, se tiene en cuenta la experiencia de la Ley orgánica chilena, por ejemplo, prevé que se pueda invitar a las sesiones del Consejo General a personas o instituciones que se estime conveniente por su experiencia profesional o capacidad técnica.

Sería importante utilizar los datos que la Procuración General de la Nación (en adelante, PGN) ya dispone, en función de los informes anuales de cada dependencia para advertir puntos débiles de la política criminal y proponer en base a eso reuniones de trabajo. En las reuniones de trabajo es imprescindible que participen todos los actores, incluidos los sectores gremiales, para tener una mirada real e integrada con los titulares de dependencias, sean Fiscalías, Fiscalías Federales, Unidades Fiscales o Direcciones Generales.

Una parte del sistema penal es la de los delitos de mayor complejidad, desarmar redes y lógicas criminales, tendiente a lograr una persecución penal pública eficaz. Pero sin descuidar todo el espectro de la criminalidad. Habría que analizar, qué recursos efectivos puede sumar el MPF para que la persecución penal sea eficaz para todos los delitos. Tal vez una opción para el crimen organizado sería fortalecer el enlace con otros países o expertos en el tema que puedan asesorar al respecto, capacitar a las fiscalías de frontera y dotarlas de mejores recursos.

Se debe llevar adelante las vías de recupero de activos tendientes a la devolución de dinero mal habido en delitos como los descriptos precedentemente, desde el inicio del proceso penal, mediante las averiguaciones patrimoniales, sea de personas físicas o jurídicas.

3. Contacto con la comunidad. Acceso de la víctima a la justicia. Igualdad de trato.

El MPF debe alcanzar el máximo grado de: eficiencia procesal, transparencia en las decisiones internas, control en el ejercicio de poder, contacto con la comunidad. Sobre este punto, ya existe en el MPF la dirección General de Acceso a la justicia (Atajos), cuya intervención debe seguirse.

Asimismo, se debe continuar con la facilitación a la víctima el acceso al trámite penal y darle la contención y los resguardos del caso. El MPF tiene la DOVIC (Dirección General de Acompañamiento, Orientación y Protección a las Víctimas).

Se debe garantizar la igualdad de tratamiento a las partes, a los distintos abogados que actúan ante la fiscalía, como a las personas no abogados (imputados, víctimas y familiares) que acuden a la fiscalía en busca de información o asistencia. Asimismo, asegurar la perspectiva de género y de las personas con algún nivel de discapacidad, tanto en las designaciones, como igualdad en la consideración y distribución de tareas internas de la fiscalía o área de la Procuración General, no sólo respetando los cupos legales, sino garantizando una real posibilidad de acceso a desempeñarse en el MPF a toda la comunidad, respetando el principio de igualdad y no discriminación que debe informar todas las relaciones, incluso las laborales.

Detrás de cada expediente subyace un conflicto penal con imputados y víctimas, las cuales deben ser atendidas teniendo presente su situación física, social y emocional, para garantizar un trato humano. Al respecto, resulta vital la capacitación de quienes atienden al público.

4. Control de gestión y calidad. Normas ISO. Celeridad. Tecnología aplicada

Resulta fundamental efectuar un uso sistemático de la información y un despliegue inteligente de sus recursos (humanos, tecnológicos y materiales) a través de la realización de un plan de acción (en la Procuración General y en cada fiscalía) al que pueden y deben exigírsele resultados, mediante un adecuado contralor. Es importante relevar procedimientos, mejorarlos e implementar como meta el Control de calidad y gestión de calidad a través de Normas ISO.

Todos los casos de cada fiscalía deben ser dictaminados a la mayor brevedad posible, cumpliéndose la garantía del debido proceso, procurando evitar demoras innecesarias, estableciéndose algunas prioridades según el caso, en cuanto a la tramitación teniéndose en cuenta las causas con mayor urgencia, en función de entre otro aspectos, si hay personas detenidas, el peligro de prescripción de la acción penal, el derecho de la víctima, la trascendencia institucional del caso, sin desatender, desde ya, el universo total de expedientes que tramitan en la fiscalía, y requiriendo la colaboración a la Procuración, de ser necesaria.

Esta tarea es la que debería llevar adelante cada empleado (en las dependencias que tramitan expedientes) y su control debería estar a cargo del secretario o secretaria. Hay varios aspectos a mejorar para lograr mayor eficiencia. Motivación a los empleados, reconocimiento a su tarea, cumplimiento del escalafón administrativo.

Es indispensable arbitrar los medios tecnológicos necesarios para proveer la firma digital, la notificación electrónica, la despapelización del dictamen y todas aquellas cuestiones necesarias tendientes a lograr un Ministerio Público Fiscal moderno.

El MPF ya cuenta con firma digital, notificación electrónica y muchas dependencias ya utilizan métodos para reducir el uso de papel, como por ejemplo subir los proyectos a la nube –recurso con que cuenta el MPF para todos sus empleados y que permite disponer de un espacio digital de almacenamiento documental- y cuando éstos ya tienen la firma digital se imprimen y agregan al legajo. El MPF dispone de sistemas de avanzada en los cuales está prácticamente todo el expediente digitalizado y disponible a todo el MPF. Es fundamental efectuar un mapa del delito nacional, que describa con datos certeros la problemática por región y por tipo de delito (materia). Existen sistemas que registran la información (RUFIANN, FISCALNET y COIRÓN).

Resulta esencial contar con protocolos, que establezcan un método de trabajo uniforme en cada fiscalía y área de la PGN, en los que se detalle específicamente qué tareas debe desempeñar cada uno de los empleados y funcionarios y cuáles son sus responsabilidades concretas en la tarea cotidiana. De esta manera, a través de la formulación de protocolos no sólo se logrará una distribución equitativa del trabajo, sino que también brindará mayor claridad a los roles que desempeña cada uno de los empleados, lo que contribuirá a una asignación eficiente de tareas que logrará dinamizar el funcionamiento de las unidades de trabajo.

Es necesario habilitar las dependencias judiciales. Que cumplan con la ley de higiene y seguridad en el trabajo. Hay personal hacinado, suciedad, peligro de derrumbe e incendio en distintas dependencias, no funcionan ascensores, las mesas de entrada no cumplen con las condiciones mínimas de atención al público.

5. Rendición de cuentas

Se debe evaluar periódicamente cada fiscalía y área de la PGN mediante la medición de su productividad y eficiencia, a través de la observación de variables objetivas comparables, tales como la cantidad de: causas ingresadas, audiencias realizadas, dictámenes producidos, personas detenidas a su disposición, causas con peligro de prescripción de la acción penal, entre otros factores que dependerán de la instancia de que se trate. Esta forma de comparar las distintas dependencias del MPF, a través del análisis de los datos observables, permitirá asignar recursos humanos y materiales más eficientemente, y promoverá una administración del MPF y de la Justicia más dinámica. La misma tarea de control se llevará a cabo en las áreas administrativas de la PGN.

Asimismo, llevar a cabo un control de gestión mensual, trimestral, semestral y anual, cuya información, conjuntamente con la rendición patrimonial de gastos de cada fiscalía, irá al centro general de datos del MPF, que será auditado por organismos externos de control (Auditoría General de la Nación, Comisión Bicameral del Congreso de la Nación).

6. Recursos humanos. Escalafón. Capacitación

Se deben crear los equipos temáticos necesarios, revisar los existentes y hacer cesar los innecesarios. Hay que hacer una revisión de personal en general, hay muchas personas que no concurren a trabajar, o no cumplen horarios o no realizan tareas, no hay control. Esas personas deberían ser intimadas a cumplir bajo apercibimiento de rescindir el vínculo laboral. Hay que estudiarlo bien por ser empleo público, pero está lleno de personas que no hacen nada y cobran; y lo peor, ocupan cargos a los que los empleados que sí trabajan y que absorben el trabajo de los que no, no pueden acceder. Esto repercute en el ambiente laboral y en el trabajo en sí. La PGN estableció el “ingreso democrático” sólo para Fiscalías. Habría que extenderlo a todas las dependencias de la PGN. De los concursos para el escalafón técnico jurídico (secretario/a), se deberían efectuar los pertinentes nombramientos. En la PGN hay personal que fue ingresando con las distintas gestiones, en general con cargo jerárquico, sin concurso previo, ni examen. Personas que no dejan el cargo cuando termina la gestión. Esto hace que la estructura central esté repleta de personal que falta en fiscalías. Tender a la especialización en el ministerio público fiscal a través de la capacitación y división del trabajo orientada a crimen organizado, trata de personas, delincuencia medioambiental, financiera, perspectiva de género, violencia institucional, narcotráfico, terrorismo, derechos humanos, entre otros. La capacitación debe ser valorada. Es necesario reglamentar y hacer efectiva una verdadera carrera judicial dentro del MPF.

Debe implementarse un mecanismo de incentivos para promover la capacitación continua y la especialización de los empleados y funcionarios del MPF, y su interacción con otros organismos del Estado. Así, se promovería el dictado de cursos cortos de especialización interdisciplinarios en diversas materias, en temas tales como narcotráfico, violencia de género, trata de personas, inseguridad, delitos económicos y contra la administración pública, entre otros, que contribuiría a una mejora en la calidad jurídica del trabajo cotidiano y a un aumento de la eficiencia en la administración de justicia. Se propicia la interacción con el Ministerio Público la Defensa, lo que permitirá aprovechar la experiencia de dichos organismos en el dictado de esta clase de cursos de capacitación, a la vez que promoverá una visión más integral de la práctica judicial para los participantes, al vincularse con quienes cumplen roles distintos en el proceso.

Cuando el procurador general o fiscal designe/ascienda personal a su cargo, resulta conveniente que se efectúe una declaración jurada en la cual conste que no tiene ningún tipo de parentesco con la persona designada ni que la persona designada/ascendida guarda relación de parentesco con las demás personas de la dependencia en la cual se desempeñará el designado/promovido. Además, se deberá notificar cada propuesta a todos los integrantes de la dependencia, para que puedan ejercer efectivamente sus derechos.

El área de capacitación ahora depende de la Fiscalía de Política criminal. Resulta necesario dotar al área de los recursos técnicos que permitan una mejora del web campus y promover la capacitación en materia pedagógica de sus agentes, lo que permitirá una mejora en los contenidos y en los métodos y procesos de enseñanza-aprendizaje de todos los integrantes del MPF.

En la misma dirección, fomentar convenios con diversas universidades nacionales e internacionales, así como con organismos internacionales, tales como la Corte Penal Internacional, la Organización de Naciones Unidas y Corte Interamericana de Derechos Humanos. De esta manera, se enriquecería el trabajo judicial, pues los magistrados, funcionarios y empleados volcarían a su tarea cotidiana los conocimientos y experiencias adquiridos en el marco de esta clase de programas.

7. Recursos materiales y edilicios

Una de las cosas que más se necesita, especialmente para la puesta en funcionamiento del Sistema Acusatorio, son edificios. Hay graves problemas edilicios, muchos son alquilados. Hay graves problemas con las herramientas de trabajo, computadoras viejas, impresoras que no funcionan, mobiliario en estado deplorable, falta de internet. Cuestiones que sería mucho más sencillo resolver con presupuesto propio a través de la autarquía financiera.

8. Transparencia

Comunicar los dictámenes a la oficina de prensa de la Procuración, para su publicación (en la medida que no se hubiera dictado secreto de sumario ni que ponga en peligro los fines del proceso). Sólo se publican los dictámenes ante la CSJN y respetando la ley de protección de datos personales.

Incentivar el uso de un lenguaje claro y sencillo, accesible para todas las partes del proceso, incluidos los imputados y las víctimas en el proceso penal.

En dicho sentido, la recopilación y puesta en conocimiento pública de datos estadísticos en cuanto al funcionamiento de la fiscalía y Procuración General, como así también de sus dictámenes producidos, constituye un mecanismo que sirve para medir la gestión cuantitativa y cualitativa de las dependencias del ministerio público fiscal.

Con el fin de contribuir a la transparencia del MPF en particular, y de la Justicia en general, el sistema de presentación de declaraciones juradas patrimoniales por parte de los magistrados y funcionarios del MPF (e invitar para hacer lo mismo en el Poder Judicial de la Nación), será coincidente en el contenido y el plazo para su presentación con aquéllas que deben ser presentadas ante la AFIP. De esta manera, se contará con información patrimonial más completa y se simplificará la forma de presentación.

Las declaraciones de los magistrados y funcionarios del MPF, como así también de sus cónyuges, será de acceso público. En anexo reservado solamente quedarán los datos estrictamente personales y de filiación de los hijos.

La declaración jurada deberá ser presentada todos los años, al ingreso, al momento del cese de la función y hasta seis años posteriores al cese en el cargo.

9. Designación de fiscales

Se debe garantizar la perspectiva de género en las ternas de fiscales a elevar al PEN y en la composición del personal y del personal jerárquico de cada fiscalía y área de la PGN.

Conformar los jurados para la designación de fiscalías vacantes, por sorteo entre los fiscales generales de todo el país, más la inclusión de un jurista invitado de destacada especialidad en la materia a concursar.

El tiempo de tramitación del concurso para la designación de fiscales (antecedentes, oposición, entrevistas, psicotécnico) no podrá superar los tres meses desde su inicio. Luego deberá elevarse una terna al PEN.

Los fiscales designados deberían cumplir sus funciones en la fiscalía para la cual fueron designados por el PEN, con el previo Acuerdo del Senado de la Nación y el respectivo Concurso de la PGN que seleccionará la terna de candidatos.

Reducir a un 15% la cantidad de fiscalías vacantes en el primer año, a un 10 por ciento en el 2° año, a un 5% en el tercer año y tener cobertura plena en el cuarto año. Durante el proceso de cobertura, asignar las fiscalías vacantes, con fiscales subrogantes que hubieran tenido mejores índices de eficiencia y eficacia en el control periódico de gestión. De esta forma se garantiza la ocupación plena de las fiscalías y eficiencia en la prestación del servicio de justicia.

En el mientras tanto se cubren las vacantes, es conveniente reglamentar con precisión en aras de equidad y transparencia el tema de las subrogancias.

El tribunal de enjuiciamiento por mal desempeño de los fiscales estará integrado por representantes del ministerio público, poder judicial, académico, colegio de abogados, ciudadano común (del padrón electoral), todos elegidos por sorteo, ad hoc, ad honorem. El proceso de jury a un fiscal no podrá ser superior a los 3 meses.

10. Inserción internacional del MPF

Profundizar los encuentros con los procuradores generales de la Región, como así también con los procuradores de otros continentes, para analizar problemáticas comunes, nuevas tendencias delictuales, políticas de prevención y de persecución penal pública eficaz.

De esta forma se intentó sentar cuáles son los lineamientos principales de un Ministerio Público Fiscal eficiente, transparente e igualitario, que garantice los derechos fundamentales de sus integrantes y de la comunidad toda, a fin de cumplir la función que establece la Constitución Nacional: promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad.

Mariano Hernán Borinsky. juez Cámara Federal de Casación Penal. Abogado, Especialista y Doctor en Derecho Penal, todos de la UBA. Presidente de la Comisión de Reforma del Código Penal. Director del Posgrado en Derecho Penal Tributario, UBA. Profesor Universitario en grado, posgrado y doctorado de la UBA y Di Tella.

Carolina Szmoisz. Abogada, doctoranda de la Universidad Nacional de Rosario. Docente de la Universidad de Buenos Aires. Autora de distintas publicaciones en materia de Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Defensora de Derechos Humanos