Coparticipación: el fallo de la Corte y la unitarización judicial del sistema federal

El sistema de coparticipación de impuestos actualmente vigente está fundado en Ley 23.548 del año 1988 con sus normas complementarias. Por mandato constitucional de la reforma de 1994 dicho régimen debería haber sido reemplazado en 1996 por un nuevo acuerdo institucional.

El reparto de recursos entre el nivel nacional y las provincias se denomina Distribución Primaria, mientras que el reparto de los fondos que les toca a las provincias y su reparto entre ellas se denomina Distribución Secundaria. En ambos casos, considerados individualmente cualquier alteración en el reparto implica un “juego de suma cero”.

Una particularidad que afecta al centro del debate de la distribución es el caso de CABA, dado que se la considera como integrante del conjunto pero obtiene su porcentaje de coparticipación de la asignación legal del Tesoro Nacional, de manera que todo lo que acontece legalmente con CABA (como el incremento actual de su coeficiente del 1,4% al 2,95% establecido cautelarmente por la Corte Suprema a partir de 2023) afecta tanto a la distribución primaria como a la secundaria efectivas.

Inicialmente, la Ley 23.548 fijaba que el total de los recursos coparticipables se reparta en un 42,34% para Nación, un 56,66% para provincias y un 1% para un Fondo de Aporte del Tesoro Nacional (ATN) cuyo destino era atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales.

Las provincias fueron perdiendo participación primaria durante la década de 1990.

Desde el 2003 hasta 2015 se produce una estabilización de la participación de las Provincias y CABA sobre los impuestos recaudados a nivel nacional en alrededor de un 40%, situación que cambia en 2016. El gobierno nacional debió restituir gradualmente la pre-coparticipación a las provincias (a Santa Fe, San Luis y Córdoba se les dejó de hacer la detracción a finales del 2015 por resolución de la CSJN).

Luego, a través del Decreto 195/2016, se le aumentó el coeficiente a CABA desde el 1,4% establecido en 2003 al 3,75%, que luego del Consenso Fiscal, en 2018 se redujo a 3,5% todo por acuerdo entre la Jurisdicción Nacional y local bajo el mismo signo centralista y partidario.

Esto llevó a que en 2020 la participación del Consolidado Provincias más CABA en la recaudación tributaria nacional sea la más alta de los últimos 29 años. Por último, a fines del año 2020, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tuvo un cambio en el coeficiente primario de distribución de recursos nacionales que, en efecto, fue una baja desde el 3,5% al 1,4% fundado en la necesidad de equiparar las retribuciones de los cuerpos policiales de cada lado de la Av. General Paz.

A fines de 2022, la Corte Suprema de Justicia, dictó una medida cautelar que ordena entregarle a CABA el 2,95% de la masa de los fondos coparticipables y retirarle, lógicamente, los fondos que obtenía a través de la cuenta Obligaciones del Tesoro para financiar el gasto de la fuerza de seguridad.

CABA recibe su coparticipación de fondos del Gobierno Nacional, por lo que este aumento cautelar y coyuntural en su coeficiente de distribución es un aumento de fondos para el conjunto de Provincias y CABA.

Según el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF), “CABA fue la que presentó el mayor crecimiento (548% respecto del año base, 1993), seguida en el ranking por las provincias de Chaco (13%), tierra del Fuego (10%), Santa Fe (8%). También se observa que Catamarca y Misiones se encuentran en situación similar a la del año base. Por otro lado, las provincias que vieron reducir su coeficiente primario efectivo respecto al año 1993 fueron: Chubut (20%), Neuquén (13%), Santa Cruz (13%), San Luis (7%), La Pampa (5%), Río Negro (4%), La Rioja (4%), Buenos Aires (2%), Mendoza (2%) y Jujuy (1%)”.

En los tres años posteriores a la implementación del Fondo del Conurbano Bonaerense en 1992, el coeficiente secundario efectivo de la Provincia de Buenos Aires (es decir la participación efectivamente recibida del total enviado automáticamente a provincias y CABA) se acercó al 25%. Con el tope de $650 millones establecido para dicho fondo en 1996, la participación se estabilizó apenas por debajo del 24% hasta el 2002.

La falta de actualización de este tope en una economía inflacionaria como lo fue la de los años siguientes, llevó a la participación secundaria de la provincia a caer año tras año hasta llegar al mínimo histórico en 2016 (18%).

Una jurisdicción que incrementó drásticamente su participación secundaria en 2016 fue CABA, que vio subir en más de 3 puntos porcentuales su porcentaje de distribución secundaria efectiva (de 1,9% a 5%), por la modificación establecida a través del Decreto 194/2016 de su coeficiente, que pasó de 1,4% a 3,75% y, que luego del Consenso Fiscal, en 2018 se estableció en 3,5% de los fondos coparticipables.

Desde esta perspectiva, se puede concluir que Buenos Aires y CABA fueron las jurisdicciones que más cambios de participación efectiva secundaria tuvieron en los últimos 29 años. Buenos Aires y CABA mejoraron aún más su participación en el reparto durante los últimos ocho años. Esta recuperación llevó, obviamente, a que disminuya la participación secundaria de las demás jurisdicciones. Mientras 22 jurisdicciones tendrían una reducción de participación porcentual, CABA y Buenos Aires la aumentarían.

“CABA vería aumentado su porcentaje efectivo un 128,8% entre el año 2015 y 2023, ya que pasaría del 1,9% de 2015 al 4,4% de este año 2023. La Provincia de Buenos aires registraría un aumento de su porcentaje efectivo del 19,7%, ya que pasaría desde el 18,7% al 22,4% en este año 2023″.

Sin perjuicio de que los cambios en la distribución de los recursos de coparticipación definidos cautelarmente por la CSJN, afectan las asignaciones del Presupuesto Nacional fijado por el Congreso priorizando el destino de unas partidas en detrimento de otras, esta decisión de la Corte implica avanzar en la resolución de una cuestión de neto carácter político-institucional que hace al diseño constitucional federal de nuestra República y posterga la soberanía de las Provincias sobre decisiones de la disputa histórica más sensible.

Las decisiones judiciales que inciden sobre los recursos presupuestarios de las Jurisdicciones, sin considerar los efectos que tienen sobre los objetivos del Estado Nacional de bajar la inflación, mantener el crecimiento de la Economía, proteger el salario y restablecer el equilibrio Fiscal, pueden pecar de temerarios en las actuales circunstancias.

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