Qué queda del ambicioso Plan de Recuperación: reformas aprobadas, proyectos bloqueados y promesas incumplidas

Cuando España presentó en 2021 su Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), la promesa era ambiciosa: modernizar el modelo productivo, reducir el paro estructural y acelerar la transición verde y digital con la asignación de los fondos europeos del programa NextGenerationEU. Cinco años después, el balance es complicado: algunas reformas aprobadas tarde y en versiones recortadas, otras bloqueadas en el Congreso y el 54% de los hitos comprometidos validados por parte de Bruselas, según el Recovery and Resilience Scoreboard de la Comisión Europea.

La cifra tiene consecuencias directas sobre los fondos. España tiene hasta el 31 de agosto de 2026 para acreditar el cumplimiento de los hitos pendientes, vinculados a 24.800 millones en transferencias y 6.500 millones en préstamos aún por desembolsar. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) libera los fondos en tramos condicionados al cumplimiento de las reformas prometidas por cada Estado, lo que convierte el acceso al dinero europeo en un incentivo para implementar los cambios estructurales pactados con Bruselas. Si la Comisión Europea aprueba la sexta solicitud de pago (presentada en marzo de 2026 por valor de 7.256 millones de euros), el grado de cumplimiento se elevaría al 70%, lo que situaría a España como el país con la ejecución más avanzada, según el Ministerio de Hacienda.

El diseño original del PRTR se articuló en torno a cuatro ejes (transición ecológica, transformación digital, cohesión social y territorial e igualdad de género) desplegados en diez políticas palanca y 31 componentes. En los ámbitos donde la ejecución de fondos dependía de inversión directa, el avance ha sido más visible. En los que requerían reformas legislativas, el cuadro es más irregular.

Lo que ha avanzado: inversión, energía y digitalización

El despliegue de energías renovables ha sido uno de los pilares más dinámicos del plan. El Real Decreto-ley 7/2026 (RDL 7/26), ya convalidado por el Congreso, incorpora un paquete de medidas energéticas vinculadas a los Componentes 7 y 8 del PRTR que un reciente informe de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), firmado por el economista Ángel de la Fuente, valora en términos generales como sensatas. Entre ellas figuran la creación de zonas de aceleración renovable (ZAR) en suelos industriales y áreas degradadas, un fondo para la descarbonización industrial (FIDI) y deducciones fiscales de entre el 15% y el 60% en el IRPF para particulares que inviertan en eficiencia energética, vehículos eléctricos o sistemas de autoconsumo renovable, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026.

La transformación digital, otro de los aspectos más relevantes del plan, también ha registrado avances importantes. La digitalización de la administración pública, el impulso a las pequeñas y medianas empresas con iniciativas como el Kit Digital (que ha concedido 860.000 ayudas a pymes y autónomos, comprometiendo 3.067 millones de euros) y la modernización del sistema educativo y de formación profesional han tenido impacto visible.

En el ámbito industrial, el PERTE del vehículo eléctrico ha movilizado cerca de 2.500 millones de euros en sus tres primeras convocatorias, beneficiando a unas 300 empresas de la cadena de valor del automóvil, con una cuarta convocatoria lanzada en 2026 por 1.250 millones adicionales. El punto débil es el PERTE de Microelectrónica y Semiconductores, para el que la propia Comisión Europea señala dificultades en la asignación de financiación pública.

Las reformas aprobadas: tarde y con recortes

Otras normas expresamente previstas en el PRTR han logrado encontrar vía libre para la tramitación, aunque con retrasos y en versiones rebajadas respecto a sus anteproyectos originales. La ley de movilidad sostenible, vinculada al Componente 1 del Plan y con fecha límite de entrada en vigor fijada para el cuarto trimestre de 2023, fue aprobada el 13 de noviembre de 2025, dos años después de lo comprometido. El texto definitivo eliminó el pago por uso en la red viaria de alta capacidad, que era la medida más relevante del anteproyecto original y la que el propio Plan contemplaba como mecanismo para internalizar los costes externos del transporte. Según Fedea, la ley aprobada es “bienintencionada pero poco operativa”.

La Agencia Estatal de Salud Pública, reforma prevista en el Componente 18, fue rechazada por el Congreso en marzo de 2025 pese al consenso existente tras la pandemia y aprobada en un segundo intento el 22 de julio de 2025. La ley de servicios de atención a la clientela, por su parte, pasó casi dos años en tramitación por desacuerdos sobre la obligación de atender en lenguas cooficiales, hasta su aprobación el 11 de diciembre de 2025.

La promulgación del Real Decreto 65/2026, de 3 de febrero, que aprueba los estatutos de la nueva Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (AE), satisface formalmente el hito recogido en el Componente 29 del PRTR sobre revisión y evaluación del gasto público. El análisis de Fedea, sin embargo, advierte que el organismo replica los problemas que llevaron al fracaso de su predecesora, la antigua Agencia de Evaluación y Calidad (AEVAL): dificultad para reclutar personal con conocimientos técnicos especializados y ausencia de incentivos para someter las iniciativas del Gobierno a un análisis riguroso.

Los proyectos bloqueados: función pública, familias y desempleo

Además, otras tres reformas con anclaje directo en el PRTR permanecen atascadas en comisión parlamentaria sin perspectivas claras de aprobación. El Proyecto de Ley de la Función Pública de la Administración del Estado, vinculado al Componente 11 sobre modernización de la administración, fue presentado en julio de 2024 y lleva pendiente del informe de ponencia desde febrero de 2025. El Proyecto de Ley de Familias, recogido en el Componente 22, se encuentra en periodo de enmiendas desde marzo de 2024. El Proyecto de Ley de mejora de la protección por desempleo, procedente del Componente 23, acumula también más de un año en comisión.

Según el boletín de Fedea, muchos de estos proyectos “llevan más de un año en comisión y parece poco probable que se terminen aprobando” en la legislatura actual. Ante este escenario, el Gobierno negoció en diciembre de 2025 con Bruselas un séptimo addendum al Plan para reconvertir algunas de las reformas que requerían aprobación parlamentaria en normas de rango inferior, como reales decretos u órdenes ministeriales. En este proceso, muchos objetivos iniciales han sido descartados o modificados. Leyes como la de Industria o la de Transparencia siguen requiriendo, no obstante, el paso por el Congreso.