Experta de Harvard en Programas de Participación Público-Privada destaca: "No hay una fórmula o receta perfecta"

El uso de la Participación Público-Privadas es una de las grandes apuestas del Gobierno para solucionar dos problemas, uno más urgente que el otro pero los dos igual de importantes: 1) el de corto plazo, la reducción del déficit fiscal primario, ya que a través de las PPP, el gasto directo del sector público en teoría es menor que si el Estado se hiciera cargo; 2) el de largo plazo, y que Cambiemos apuesta como una de las cartas de su legado, es lograr poner en estado o en algunos lugares incluso crear la red de infraestructura que el país tiene como deuda generacional hace décadas.

Y si bien la experiencia internacional hay casos como Reino Unido, donde grandes tramos de rutas conectan enormes territorios de la campiña rural llena de piedras, no hay garantías de que el modelo sea una solución aplicable universalmente, porque como explica a Infobae Victoria Alsina Burgués, profesora investigadora en el laboratorio de gobernanza de la Harvard Kennedy School, "no hay una fórmula o receta perfecta que garantice el funcionamiento exitoso".

Alsina, especialista en materia de administración pública que antes de unirse a Harvard fue profesora en la cátedra dedicada al tema en la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona, se encuentra en Buenos Aires para brindar un curso en el Instituto de Investigación y Educación Económica (I+E), y coordina el curso que esta misma institución ofrece en el campus de Harvard con la presencia de profesores de esa universidad y del MIT.

En diálogo con este medio la especialista destaca los méritos, pero también las falencias, de aplicar las PPP como modelo de creación de servicios públicos.

–En Harvard usted viene especializándose en cuestiones de PPP desde el 2014. En ese tiempo, que nota a nivel general de la experiencia mundial con este tipo de uniones entre lo público y lo privado?
– En varios países desarrollados como Estados Unidos o en Europa, lo que genera más confusión es que en sus marcos jurídicos no hay una figura que se pueda aplicar para este tipo de partnereados. Es decir, en cada legislación lo que es una PPP tiene una traducción distinta en términos de contratación, y no hay muchos casos de legislaciones que la definan de la misma exacta forma.

–Se habló mucho de eso en las sesiones de este año del G20 y B20, de la idea que no hay un estándar global de lo que es una PPP, ¿qué opina?
– Totalmente, la palabra se ha sobreutilizado para aplicarse a tantas variaciones que en el fondo no se concreta ninguna regulación exacta que te diga cómo hay que formar una PPP o como tiene que ser la relación entre socios dentro de la misma. En términos conceptuales, se entiende que es una forma de entender la gobernanza colaborativa entre agentes públicos y privados en ciertas áreas. Pero como no hay un consenso global, cada país hace lo mejor que puede.

–Muchos países se beneficiaron de este tipo de proyectos PPP en materia de infraestructura, Inglaterra es el caso más famoso, pero en los últimos años se observaron casos en que después de un primer impacto positivo, esos beneficios no fueron tan fuertes como los que se hubiesen obtenido en una contratación directa más tradicional. ¿Cuál es su opinión?
– En lo que es la aplicación de PPP a infraestructura, los países como Inglaterra y Australia tienen mucha experiencia y sirven para tomar como referencia. Analizando esos casos prácticos, hay una serie de factores críticos de éxito, pero dependen mucho de cada sector en el que se aplica una PPP. No hay una fórmula o receta perfecta que garantiza el funcionamiento exitoso. Lo que sí sabemos es que es fundamental la discrecionalidad compartida, que es la capacidad de codecidir que se va a hacer, los objetivos que se quieren alcanzar, qué riesgos se están dispuestos a compartir y quien es responsable de qué. Con eso se determinan bien las fronteras de que es y no es una colaboración.

En los últimos años, entre los que sí hubo una efectiva definición, hay un ejemplo en España entre 2007 y 2016 cuando existió la modalidad de contratación entre el sector público y el sector privado que intentó crear una figura jurídica de los PPP en ámbitos súper complejos como el tecnológico o sanitario en los que el sector público no tenía conocimientos como para definir el pliego para llamar a licitación.

–Es decir, no sabían cómo expresar qué es lo que querían porque no está al tanto de lo que hay disponible en materia de desarrollos de punta…
– Exacto, ¿cómo va a escribir lo que quiere de tecnología si no está al día de la tecnología?. Entonces se aprobó esta modalidad de contratación que lo que hizo fue incorporar el "diálogo competitivo", es decir que desde el minuto cero las empresas y el sector público tenían una discrecionalidad compartida para redactar el propio contrato porque el sector público quería el feedback de empresas especialistas en el sector para decidir lo que tenía que pedir en el contrato. Esto ha sido una buena oportunidad para medir una forma de contratación que se parece más a una PPP pero se ha comprobado en la práctica que los riesgos de corrupción cuando se co-redacta con las empresas se multiplican.

– En la Argentina actualmente se están investigando casos de corrupción con varias empresas que actualmente están involucradas en PPP. ¿El factor institucional como impacta en el éxito de las PPP?
– Es determinante. Lo que sucede normalmente desde el lado de instituciones públicas es que las administraciones no calculan bien este cambio hacia co-crear el servicio con alguien, no se actualizan a nivel de lineamientos internos de trabajo, de organigramas, de formación a ejecutivos y técnicos. Una excepción son las administraciones públicas que tienen experiencia en tratar con agencias independientes que son eficientes, el modelo se parece un poco al de la colaboración público-privada.

–A groso modo que califica como una agencia pública?

– Son organismos a los que se delega la capacidad de diseñar políticas en un ámbito concreto, normalmente técnico, aislados de los vaivenes políticos.
– ¿Desde el sector privado, qué tan importante es la cultura empresarial en una PPP?

– El sector privado está muy acostumbrado a tercerizaciones, delegando a empresas actividades que en teoría podrían encargarse internamente. Desde el punto de vista empresario, la desconfianza relativa por parte de las empresas ante vaivenes políticos del sector público genera dudas para invertir a largo plazo. La mayor ventaja es que hay empresas cada vez más globalizadas y acostumbradas a trabajar simultáneamente en diferentes países de todo el mundo. El problema ahí es que las administraciones públicas no tienen esa experiencia y esa brecha en experiencia muchas veces genera desequilibrios preocupantes que las empresas pueden elegir o no explotar.

– ¿A un país le conviene licitar obras a través de las PPP?
– Los resultados de nuestra investigación dan una serie de motivos estrella:

1) Capitalizar el expertise del sector privado que esté especializado en un ámbito concreto;

2) El dinero externo que reciben, no a través de bancos de desarrollo con tasas de interés sino de empresas que co-financian. Aunque después haya un sistema de peajes que se van difuminando en el tiempo, tienes acceso a una inversión inicial que de otro modo sería más difícil de obtener;

3) Desde el sector público argumentan que va a mejorar la eficiencia en la gestión y que van a poder conseguir resultados con menos recursos.

Además, las PPP también ponen un calendario de ejecución en el que hay agentes externos al gobierno con intereses económicos que ese calendario se cumpla más allá de los tiempos y fluctuaciones políticos.

–¿En la practica terminan cumpliéndose esos deseos?
– Es complicado de determinar. Un gran problema es que hay muy malos mecanismos para medir el éxito y la efectividad de este tipo de colaboraciones, incluso en los países en los que está implementado desde hace décadas.Para medir la efectividad de una colaboración publico-privada hay dos modelos: medir la efectividad del proceso de colaboración o el resultado de la misma. Normalmente se intenta medir las dos cosas. Con el enfoque del resultado se mide lo que se consiguió: usando equis recursos, se obtuvieron equis kilómetros de ferrocarril o de rutas, y eso mejora la capacidad de interiorización del país en un equis por ciento. El problema con ese primer enfoque es que no se puede comparar con que hubiera pasado si esto hubiera sido hecho solo por el sector público. Entonces las comparaciones terminan siendo un poco forzadas.

– ¿Y en términos de bajar el déficit fiscal, en la magnitud que quiere el Gobierno, está probado de las PPP logren una caída así. Efectivamente sirven como una medida de ahorro de gasto público?
– Sí y no, para evitar ser radicales. Normalmente se subestiman los costos de crear un partenareado porque crearlo es cosa de dos. El sector público en una PPP sigue metiendo recursos humanos, dinero y tiempo en controlar y hacer de director de orquesta. Pero esos costos normalmente no se incorporan en la contabilidad fiscal.

–O sea, están ocultos o no propiamente explicitados?
– Sí, hay una mala contabilidad analítica de costos en la operatoria. Lo que normalmente se genera es una capacidad de ingresos en el corto plazo que sino no tendrías, que permite crear la infraestructura en sí y el problema viene asociado al manejo de la infraestructura después. Hay dos tipos de costos ocultos: el de manejar el PPP desde el sector público y el de mantener la infraestructura después. Estos mecanismos de costos diferidos te generan un déficit muy difícil de controlar e hipotecas 4 generaciones difiriendo un costo que no siempre se calcula bien.

–Volviendo al ejemplo de España que mencionaba, donde las empresas participaban de definir el tipo de servicio. ¿Que tan efectivas son las PPP en combatir una selección a dedo de empresas en licitaciones públicas cómo se acusaba durante mucho tiempo en Argentina?
– Ahí las noticias no son buenas. Las PPP lo que permiten es que en el sector público al día de hoy que no tiene toda la experiencia necesaria para diseñar bien las políticas una manera de acceder a los conocimientos y tecnologías que solo existen en el sector privado y utilizarlo para crear valor público. Pero a nivel de corrupción, las PPP empeoran el panorama, porque en el momento en el que el sector público pasa a colaborar directamente con agentes privados que evidentemente tienen intereses lucrativos, el institucional de regulación, de formación, de transparencia administrativa que se tiene que tener para evitar una situación endémica de corrupción institucional no es fuerte, la vara de control es mucho mayor que en otro tipo de contrataciones.

–Le parece que en términos históricos, las PPP van a terminar siendo un aporte en materia de administración pública?
– Sí, esto es un viaje sin billete de vuelta. La administración pública ya no va a volver a hacer las cosas como antes, no va a volver a trabajar sola. Esto es un cambio de paradigma. El sector público o colabora o colabora.

–¿Está de acuerdo con la idea de que actualmente la tendencia global está yendo en contra de las PPP justo en el momento en el que Argentina se sube?
– No, absolutamente no. Esto ya no es de izquierda o de derecha, de Macri o de Kirchner, esto es de todo el mundo, de todos los colores políticos, de conservadores o socialistas en Europa. Da igual, esto no tiene ideología. Lo que sí, hay que hacer bien las cosas, colaboración PPP no es privatización, eso es una distinción. Una PPP es controlar, es ser director de orquesta, el sector público no pierde importancia en esto, de hecho la gana, se vuelve un agente coordinar, recupera importancia.