La segmentación de retenciones con alícuotas diferenciales en base a localización de la producción, el tamaño de los productores o el “agregado de valor” suele proponerse como mecanismo de mitigación de efectos negativos de la política fiscal agropecuaria. Mas allá de las importantes dificultades de implementación, deberían analizarse cuidadosamente las consecuencias económicas de estas medidas para no introducir nuevas y más graves distorsiones de precios.
La segmentación regional se fundamenta en que las zonas marginales tienen mayores costos y en muchos casos las retenciones hacen inviable la producción. Una segmentación geográfica induciría entonces un aumento de la producción en el margen extensivo (nuevas tierras), pero al mismo tiempo desalentaría la intensificación en las zonas más productivas, ya que estas pagarían impuestos relativamente mayores. Es decir, más producción en unas zonas, pero menos en otras, con un efecto neto productivo de difícil predicción. Además, al reducir los precios de los productos en magnitudes distintas, los derechos de exportación reducen también el precio de la tierra y de los arrendamientos de mercado. Así, se reduciría el precio de la tierra y alquileres, por ejemplo, en la zona núcleo y aumentaría relativamente en zonas marginales. Esto implica una transferencia de ingresos intra sectorial que modificaría los valores y retornos de los activos productivos. El efecto final será una menor eficiencia productiva ya que se alteran artificialmente los precios relativos de insumos y productos vigentes en los mercados.
La segmentación por tamaño de establecimiento es otra alternativa. Para esta diferenciación se argumenta que las economías de escala dan ventaja a las explotaciones de mayor tamaño. La premisa de este argumento es incorrecta, ya que existe abundante evidencia que demuestra que no hay retornos crecientes a escala en la producción agrícola. Esto implica que los beneficios por hectárea, o por tonelada, no son mayores simplemente porque las empresas operan mayor superficie.
Es posible que explotaciones más grandes obtengan mayores beneficios, pero no por retornos crecientes a escala, sino porque existen factores no observables tales como capacidad gerencial, capital humano o costos de transacción que determinan heterogeneidad en retornos y tamaño de empresa. Retenciones diferenciadas por tamaño dificultarían la búsqueda del tamaño óptimo, lo que también impactaría negativamente sobre la eficiencia y la producción. Así, eventualmente se induciría la producción en unidades más pequeñas, pero se desalentaría en otras más grandes. Nuevamente, un efecto neto de resultado incierto.
Otro mecanismo es diferenciar retenciones por grado de elaboración de productos. En este caso las alícuotas mayores se aplican a materias primas y se reducen a medida que aumenta el grado de elaboración. La idea que justifica esta segmentación es alentar la “agregación de valor”. Esta idea también está equivocada ya que lo que en realidad se promueve con esta diferenciación es un mayor grado de procesamiento, lo que no necesariamente implica un mayor valor agregado. Muchas veces el procesamiento implica procesos que sólo se justifican por el diferencial de impuestos y en la práctica es sólo un mecanismo de búsqueda de rentas costoso e ineficiente.
Lo que garantiza equidad y eficiencia es la eliminación total de los derechos de exportación. En todo caso, una baja marginal uniforme sería la recomendación adecuada para no distorsionar, aun mas, la asignación de recursos. Un sector agropecuario con derechos segmentados por criterios arbitrarios implica grandes diferencias en los retornos marginales de las inversiones e induce el lobby y la búsqueda de rentas. Además, la elección discrecional de alícuotas traslada una parte de la decisión económica desde los productores hacia funcionarios públicos que no tienen ni la información ni los incentivos adecuados.
En síntesis, la segmentación no soluciona los problemas generados por las retenciones, sino que, en el mejor de los casos, los cambia por otros.
El autor es economista y Director de la Maestría en Agronegocios UCEMA
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