Ley de Glaciares y protección de reservas hídricas: de la categoría a la función

El 24 de abril se publicó en el Boletín Oficial la reforma de la Ley de Glaciares. Ese mismo día, un juez federal de Río Gallegos dictó una medida cautelar suspendiendo la aplicación de la ley en el ámbito de la Provincia de Santa Cruz. Todo indica que el conflicto judicial recién empieza.

La modificación de la Ley de Glaciares encontró apoyos y objeciones de conveniencia política, de matriz ideológica, técnica y, finalmente, cuestionamientos jurídicos. Aquí habré de detenerme solo en estos últimos, y dentro de ellos, ciertos problemas que suelen ser de los más repetidos en contra de la reforma.

Quizás un punto de partida sólido sea el de destacar el acuerdo que existe entre quienes apoyan y quienes rechazan la reforma a la Ley de Glaciares. Tanto la ley original como su reforma comparten una misma finalidad normativa: la protección de los glaciares y del ambiente periglacial en tanto reservas estratégicas de agua.

Identificar este acuerdo básico no solo permite despejar falsas oposiciones, sino también fijar una base común sobre la cual ordenar el debate posterior. No se trata de discutir si deben protegerse, sino cómo hacerlo de manera jurídicamente consistente. Allí donde exista una función hídrica relevante, la protección debe ser estricta.

A partir de ese consenso, las diferencias pueden analizarse con mayor precisión: no en torno al objetivo, que es común, sino respecto de los criterios y mecanismos más adecuados para alcanzarlo.

La ley, en 2010, contempló la realización de un inventario destinado a identificar aquellos glaciares y geoformas periglaciales que actúan como reservas hídricas. Una primera etapa de ese inventario fue realizada hacia 2018.

La reforma conserva esa misma dirección e incluso la desarrolla al mencionar la función de “proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas”. No hay allí, entonces, una rebaja del objeto tutelado, sino una reiteración: lo que se protege es aquello que cumple una función hídrica relevante.

La diferencia está en el modo en que esa finalidad se vuelve operativa. Y aquí conviene detenerse, porque buena parte del debate público se ha apoyado en una premisa que, examinada con detalle, resulta más frágil de lo que parece: la idea de que la ley vigente —tal como hoy se aplica— ya identifica con precisión qué glaciares y qué crioformas tienen relevancia hídrica estratégica, y que la reforma vendría a desarmar esa identificación.

La realidad normativa era otra. El decreto reglamentario 207/2011 estructuró el Inventario Nacional de Glaciares en tres niveles: el Nivel 1 consiste en la identificación, mapeo y caracterización de los cuerpos de hielo; el Nivel 2 abarca el estudio de fluctuaciones recientes en cuerpos seleccionados; el Nivel 3, los estudios detallados orientados a determinar, entre otras variables, su comportamiento hidrológico. A quince años de la sanción de la ley, el IANIGLA ha completado el Nivel 1.

Es decir, un inventario de formas, no de funciones. Se sabe dónde están y qué son, pero los estudios técnicos necesarios para determinar la función hídrica efectiva y relevante de cada geoforma relevada siguen pendientes. En términos simples: el inventario dice qué hay, no cuánto aporta

Esta limitación del inventario tampoco parece tener mayor lugar al debate. El Resumen Ejecutivo del Inventario Nacional de Glaciares de 2018 advierte expresamente que no existe información precisa sobre la relevancia hidrológica de muchas geoformas periglaciales, y que su aporte se estima significativamente inferior al de los glaciares descubiertos, cubiertos y de escombros. Es decir, el Nivel 1 del Inventario está completo, pero los estudios necesarios para identificar la función hídrica relevante de las geoformas relevadas aún no se han realizado.

La consecuencia jurídica de este dato es importante. Bajo el régimen anterior, la promesa normativa —proteger las geoformas con relevancia hídrica estratégica— quedaba librada a una herramienta cuya operatividad nunca se completó.

Como surge del Resumen Ejecutivo de 2018, al elaborar el primer nivel del inventario, el IANIGLA no se limitó a aplicar estándares científicos internacionales; esos criterios se ampliaron para incorporar particularidades de los Andes argentinos e incluir cuerpos que “en general no [se] consideran glaciares”. Más relevante aún, el propio Instituto reconoce que no existe información precisa sobre la relevancia hidrológica de buena parte de las geoformas inventariadas y que el Nivel 1 no determinó su contribución efectiva a los caudales.

El resultado es un conjunto técnicamente heterogéneo —seis categorías morfológicas, distinción entre activos, inactivos y fósiles, geoformas con relevancia hídrica documentada junto a otras cuya relevancia se presume sin verificación individual—, que en esta fase del inventario se tratan como si fuesen un conjunto homogéneo.

La reforma se inserta, precisamente, en esa zona de penumbra. Lejos de eliminar la protección, lo que hace es articular un mecanismo para resolver el déficit que el propio régimen vigente arrastra: cómo determinar, en concreto y caso por caso, si una geoforma incluida en el Inventario cumple efectivamente la función hídrica que legitima su protección especial.

En ese marco, el nuevo artículo 3° bis de la ley incorpora una aplicación específica del principio precautorio: hasta tanto la autoridad ambiental competente verifique la inexistencia de dicha función, todo lo inventariado se considera parte del objeto protegido. Y para constatar lo contrario, exige una decisión fundada de la autoridad provincial —titular originaria del dominio de los recursos naturales según el artículo 124 de la Constitución— en el marco de los estudios técnicos científicos que corresponda realizar; a su vez, también serán necesarias evaluaciones de impacto ambiental en cada uno de los proyectos que se pretendan llevar a cabo (art. 7).

No hay aquí, por lo tanto, ni renuncia a la ciencia ni transferencia discrecional de la decisión a las provincias. Lo que se modifica es el modo de articulación entre el conocimiento técnico nacional y la información territorial que producen las autoridades provinciales en el marco de procesos ambientales concretos. Es, si se quiere, una integración de escalas, no una sustitución de niveles.

Vista desde esta perspectiva, la reforma procura hacer operativo aquello que el régimen anterior no había logrado concretar en quince años: distinguir, sobre bases científicas, qué formas tienen efectivamente la relevancia hídrica que la ley quiere tutelar. Lo hace, además, respetando el reparto de competencias entre la Nación y las provincias que la Constitución Nacional consagra en sus artículos 41 y 124.

Al mismo tiempo, tampoco parece correcto afirmar que el régimen nacional haya dejado de constituir un régimen de presupuestos mínimos por el hecho que las provincias puedan eliminar del inventario aquellas crioformas que no cumplan funciones hídricas.

La reforma no elimina la protección: la reordena combinando prohibiciones sustantivas (imposibilidad de intervenir allí donde existan glaciares y ambiente periglacial con funciones hídricas relevante) y procedimentales (exigencias de evaluaciones de impacto ambiental y consideración específica del Inventario Nacional de Glaciares, entre otras).

Hay que destacar además que la reforma no opera en un vacío normativo; continúan plenamente vigentes las herramientas de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675) y el Régimen de Gestión Ambiental de Aguas (Ley 25.688) que imponen la evaluación de impacto ambiental, el principio precautorio, la participación ciudadana, la gestión coordinada de cuencas interjurisdiccionales y el control judicial de las decisiones administrativas. Es decir, aun en aquellos supuestos en que se analice la situación de una geoforma concreta, la decisión no queda librada a la discrecionalidad, sino que debe atravesar un entramado normativo que impondrá fundamentaciones técnicas y control institucional.

En definitiva, la reforma se inscribe en el principio precautorio: ante la duda, se protege. Pero lo hace corrigiendo la aplicación de prohibiciones absolutas sobre la base de una clasificación general que no distinguía la función hídrica efectiva. Su utilidad radica en que, frente a cada duda concreta, permite volver al punto de acuerdo que ordena todo el sistema: la protección de los glaciares y del ambiente periglacial en tanto reservas estratégicas de agua. Ese anclaje ofrece un criterio común para evaluar casos, ajustar decisiones y sostener la coherencia del régimen sin perder de vista su finalidad.

Si el debate se desplaza hacia posiciones cerradas —a favor o en contra de la actividad minera sin atender a la evidencia ni a la función hídrica en juego—, entonces la discusión pierde su objeto. Porque, cuando se abandona ese punto común, ya no se discute cómo proteger mejor: el debate cede el lugar al eslogan.