Empleo público: en 2020 volvió a subir y Argentina es el país de América Latina que gasta un mayor porcentaje del PBI en pagar los salarios del estado

Mientras, el empleo privado en blanco cayó 5% y el empleo privado total en un millón de puestos de trabajo. El gasto en la nómina duplica el promedio de los principales vecinos y la incidencia del empleo público sobre el total es el mayor de una lista de 18 países de la región

Una oficina pública de atención, en época de pre-pandemia
Una oficina pública de atención, en época de pre-pandemia

En los primeros 8 meses de 2020, en plena cuarentena, mientras el empleo privado formal en la Argentina cayó 5% y se perdieron 301.000 puestos de trabajo en blanco, la nómina en el conjunto del sector público aumentó 0,7%, 22.000 más en términos netos (nuevos empleados, menos bajas por distintas causas), en contraste con el esfuerzo que el Gobierno nacional impuso al sector privado al prohibir por decreto los despidos e imponer la doble indemnización y cerrar durante varios meses vastos sectores de actividad, a algunas de cuyas empresas les pagó parte de las remuneraciones del personal hasta un tope de dos salarios mínimos.

Para todo el año, estimó recientemente el abogado laboralista Julián de Diego, pese al “cepo laboral”, como llamó a la suma de doble indemnización y prohibición de despidos, la pérdida de empleo total superó el millón de puestos de trabajo.

El contraste en la evolución del empleo público con el privado es parte de un exhaustivo estudio que el economista Marcelo Capello, del Ieral de la Fundación Mediterránea, presentó en la última reunión anual de la Asociación Argentina de Economía Política.

En buena medida, el exceso de gasto laboral en las provincias se explica porque el grueso de sus ingresos proviene del sistema de coparticipación federal, lo que las exime del trabajo ingrato de recaudar

Hacia 2017, la cantidad de empleados públicos por habitante en la Argentina era de 51 cada 1.000 habitantes, pero en cinco provincias (Tierra del Fuego, Neuquén, Catamarca, La Rioja y Santa Cruz), esa relación superaba el centenar. A pedido de Infobae, Capello actualizó el gasto mensual en personal per cápita al primer trimestre de 2020. Allí puede observarse que mientras a nivel país el gasto mensual por habitante para pagar el personal público es de $2.993, en seis provincias (Neuquén, Tierra del Fuego, Chubut, Santa Cruz, Catamarca y La Pampa) la erogación supera los $6.000 por habitante por mes. Estas relaciones se explicarían en buena medida porque el grueso de los ingresos provinciales proviene del sistema de coparticipación federal, lo que las exime del trabajo ingrato de recaudar y las concentra en la políticamente más redituable tarea de “invertir” en su base electoral.

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El paper académico precisa características estructurales, relaciones y datos del empleo público argentino en las últimas décadas. He aquí diez de ellas:

1- Comparado con otros cinco países de Latinoamérica, Argentina gasta en personal público el equivalente a 12,7% del PBI, mientras Brasil destina 11,8%, y Chile, Uruguay, Perú y México entre 6 y 7% del PBI. El promedio para los países relevados es de 6,4%, la mitad del caso argentino. Los datos, de varias fuentes oficiales, corresponden a 2017. Según Capello, las devaluaciones ocurridas desde abril de 2018 en la Argentina pueden haber restado cerca de un punto porcentual a la relación con el PBI, por la caída de los salarios reales, lo que situaría al país cerca de Brasil, pero aún encabezando el ranking de seis países.

El gasto en personal público de la Argentina, en porcentaje del PBI, duplica el promedio regional
El gasto en personal público de la Argentina, en porcentaje del PBI, duplica el promedio regional

2- De la compilación de datos sobre empleo público para 18 países de América Latina, surge que ya en 2016 la Argentina era el país de la región con el más alto porcentaje de la población ocupada empleada en el sector público, superando a Venezuela y Panamá, que completan el podio. En esa relación, el país supera por un margen de 50% a Brasil y Chile, por 80% a Paraguay, duplica el porcentaje de México y más que cuadruplica el de Colombia. El cuadro adjunto, en base al Centro de Estudios Laborales y Sociales (Cedlas) de la Universidad de La Plata, muestra esas relaciones y un orden que difícilmente haya cambiado desde entonces, dijo Capello, porque los datos de empleo total y de empleo público varían muy lentamente en todos los países.

Sobre 18 países para los que se compilaron datos, la Argentina encabeza el ranking de empleados públicos como porcentaje de la población ocupada
Sobre 18 países para los que se compilaron datos, la Argentina encabeza el ranking de empleados públicos como porcentaje de la población ocupada

3- La ocupación y el gasto en personal son mayores en las gobernaciones de las provincias, que explican dos tercios de presupuesto total en en ese rubro en todo el país y superan holgadamente los niveles relativos de otros países de América Latina. El mayor crecimiento del empleo publico ocurrió entre 2003 y 2016, cuando el consolidado de Nación, Provincias y Municipios creció 4,6 veces más que la población y 1,3 veces más que el PBI. El mayor aumento en ese período se observó el agregado de los municipios (81,4%), seguido por la administración nacional (67,5%) y provincial (62 por ciento).

El mayor crecimiento del empleo publico ocurrió entre 2003 y 2016, cuando el consolidado de Nación, Provincias y Municipios creció 4,6 veces más que la población y 1,3 veces más que el PBI

4- En ese período, las provincias donde más aumentó el empleo público fueron Tierra del Fuego 119,2%, Chaco 113% y Santa Cruz 106,9%, pero comparando con la dinámica demográfica también se destaca CABA, cuyo nómina se elevó 31 veces más rápido que su población (estancada hace décadas). En parte se debería, dice el trabajo, a la creación de la Policía Metropolitana en 2008, la absorción de parte del personal y funciones de la Policía Federal en 2016, cuando se creó la “Policía de la Ciudad”, y la transferencia del servicio de Subte.

5- En la mitad de las provincias argentinas el número de empleados públicos supera el de empleados formales en el sector privado. La provincia con más alto porcentaje de la población laboral ocupada en el sector público es Santa Cruz (21%) y en el otro extremo se ubican Buenos Aires y Córdoba (5%). De los datos del gráfico adjuntos resulta, por caso, que en Catamarca por cada 10 personas empleadas en el sector privado formal hay 25 empleados públicos, en Santa Cruz la relación es algo más de 23 empleados públicos por cada 10 privados formales y en Jujuy de 21 por cada 10. En casi todas las provincias el porcentaje de ocupados informales y por cuenta propia supera el de ocupados privados en blanco. En todos los distritos, menos CABA y Mendoza, el porcentaje de población laboral inactiva supera el 50% y en algunos, como Formosa (65%) y Río Negro (63%) bordea los dos tercios de la población en edad laboral.

La distribución de la población laboral, según su condición. Santa Cruz, con 21% del total en el empleo público, encabeza el ranking. En la mitad de las provincias el empleo público supera el empleo privado formal
La distribución de la población laboral, según su condición. Santa Cruz, con 21% del total en el empleo público, encabeza el ranking. En la mitad de las provincias el empleo público supera el empleo privado formal

6- El récord provincial de gasto en personal en relación a los recursos lo alcanzó Chubut en 2016, cuando fue de 82,3% de sus ingresos corrientes. De resultas, la provincia arrastra desde hace años problemas para pagar los salarios.

7- La tendencia al aumento de la planta en personal se reitera en 2020, pues hasta agosto, mientras el empleo privado formal caía un 5%, el empleo público aumentaba un 0,7%. “Dado el exceso de empleo público existente en Argentina, como mínimo debería ocurrir que el empleo en el estado no siga creciendo, algo que no se está cumpliendo en 2020”, dice un pasaje del trabajo.

Suerte dispar: en la pandemia, mientras el empleo público volvió a subir, en 8 meses se perdieron más de 300.000 empleos privados en blanco y la pérdida total superó el millón de puestos de trabajo
Suerte dispar: en la pandemia, mientras el empleo público volvió a subir, en 8 meses se perdieron más de 300.000 empleos privados en blanco y la pérdida total superó el millón de puestos de trabajo

8- En los últimos 20 años, el peso del gasto en personal sobre los ingresos corrientes tuvo dos picos: 64% en 2001 y 66% en 2014. El primero fue la antesala de la crisis de 2001–2002, que tras una maxidevaluación derivó en una crisis que llevó la tasa de pobreza al 54% de la población. El segundo prenunció la devaluación de ese año, en la gestión ministerial de Axel Kicillof, y la fuerte suba del dólar al principio de la gestión de Mauricio Macri. Sucede, explica el trabajo, que “luego de subas importantes del tipo de cambio, el peso del gasto en personal en provincias suele caer en forma importante”. De hecho, el mínimo, de 41,3%, fue en 2004, dos años después de la maxidevaluación de 2002, debido a la licuación de los salarios públicos.

Luego de subas importantes del tipo de cambio, el peso del gasto en personal en provincias suele caer en forma importante

9- Por tratarse de dos países federales, el trabajo incluye una comparación con Brasil. En Argentina, la cantidad total de empleados públicos cada 1.000 habitantes es de 79, contra 55 en Brasil. A nivel de Estados (en Brasil) y Provincias (en la Argentina), equivalentes en sus respectivas estructuras institucionales, nuestro país tiene 52 empleos públicos cada 1.000 habitantes, contra 18 en Brasil, que cuenta con mayor proporción de agentes públicos en el nivel municipal (32, versus 10 en Argentina), debido a la diferente distribución de funciones entre niveles de gobierno.

Comparación de la cantidad y distribución del empleo en dos países federales: en la Argentina, el núcleo son las provincias. En Brasil, los municipios. En relación a la población, Argentina tiene 44% más de empleados públicos que Brasil
Comparación de la cantidad y distribución del empleo en dos países federales: en la Argentina, el núcleo son las provincias. En Brasil, los municipios. En relación a la población, Argentina tiene 44% más de empleados públicos que Brasil

10- Más fuerte aún es el contraste de dinámicas. Entre 2003 y 2016 el empleo público cada 1.000 habitantes aumentó 3,1% en los estados brasileños, contra 43,2% en las provincias argentinas. El estado brasileño con menos empleados públicos por habitante es Bahía, con 10, y el máximo Amapá, con 59. En la Argentina, el mínimo se da en Córdoba, 35, y el máximo en Tierra del Fuego, 118. A nivel regional, la Patagonia exhibe 92 empleos públicos cada 1.000 habitantes, seguida por el Noroeste (66), Noreste (62), Cuyo (50) y la región Pampeana (43).

El mayor empleo público en las provincias (60% del empleo público consolidado) respecto de Nación se debe a que tienen a su cargo algunos de los servicios más intensivos en mano de obra, como educación inicial, primaria y secundaria, salud y seguridad. Sin embargo, las provincias con mayor proporción de población menor de 15 años y mayor de 65 años (y por ende de mayor demanda potencial de educación y salud) no son las que tienen más empleados públicos por habitante. Más pesan la dinámica política y la convicción de los gobiernos de que serán rescatados por el gobierno nacional. Y esa convicción es más fuerte si este es de su mismo color político.

Recomendaciones

Una recomendación del estudio del economista Marcelo Capello, basado en una amplia base de datos y una extensa bibliografía local e internacional, es que “para evitar caer en situaciones fiscalmente inviables, en los tres niveles de gobierno debieran implementarse reglas fiscales que impongan un tope del 55% a la porción de los ingresos corrientes que se destinan al gasto en personal”.

Hay una clara relación positiva y significativa entre transferencias automáticas recibidas por las provincias y empleo público provincial. Y también ciertas regularidades (Marcelo Capello)

Esto surge de que, en base a regresiones econométricas, el paper halló “una clara relación positiva y significativa entre transferencias automáticas recibidas por las provincias y empleo público provincial”. Y también ciertas regularidades. Por caso, el aumento del empleo público es mayor en los períodos previos a las elecciones provinciales y el efecto es mayor en provincias alineadas con el gobierno nacional.

“Esta situación -dice un pasaje del estudio- ameritaría estudiar la posibilidad de disminuir la importancia de las transferencias de libre disponibilidad a las provincias, aumentando su autonomía financiera y el peso de las transferencias nacionales a provincias con destino específico (educación, salud, seguridad, infraestructura, etc.)”.

Fijar límites

Una protesta del sector docente en Santa Cruz,. Las provincias brindan servicios, como Educación y Salud, intensivos en personal. Pero el aumento de la nómina responde más a factores políticos que demográficos, como la población en edad escolar o de adultos mayores
Una protesta del sector docente en Santa Cruz,. Las provincias brindan servicios, como Educación y Salud, intensivos en personal. Pero el aumento de la nómina responde más a factores políticos que demográficos, como la población en edad escolar o de adultos mayores

Capello no se hace ilusiones de que la dinámica de las últimas décadas se revierta a corto plazo. “Dado que Argentina tiene un exceso de personal en el sector público, y que la reducción en la planta de personal en el corto plazo, en forma relevante, resulta inviable políticamente -observa- al menos debería intentarse que el peso del gasto en personal en los ingresos corrientes no supere determinado umbral, que implicaría que los salarios públicos deberían ser, en promedio, menores a los privados, y que la vía para la recuperación del consumo no debería ser un aumento de los salarios públicos, pues si ello ocurre se perderá sustentabilidad fiscal”.

La alternativa es conocida y nada atractiva. “Una vez que el peso del gasto en empleo público queda desalineado, la única manera de reducirlo es con una fuerte devaluación, que suele arrastrar otros problemas y conduce a la recesión. Mejor llevar a cabo una política de tope al empleo público en los tres niveles de gobierno, junto a una pauta de aumentos salariales que no haga perder la sustentabilidad fiscal”, concluye el trabajo.

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