La agroindustria en la Argentina: una dotación productiva esencial para el desarrollo

En el marco de la crisis macroeconómica iniciada en 2018, la Argentina volvió a recurrir a los derechos de exportación para financiarse, a pesar de ser considerados un “mal impuesto”.

Con la asunción de las nuevas autoridades nacionales, en medio de la renegociación de la deuda, las retenciones al sector agropecuario volvieron a aumentar con el riesgo de su mantenimiento a mediano plazo. Hasta el momento, la elevada competitividad agropecuaria argentina ha alcanzado para mantener a flote al sector, pero la alta presión tributaria tiene efectos distorsivos que limitan seriamente el aprovechamiento del potencial local. A esto se sumará este año un mercado internacional afectado por los efectos del Coronavirus y la reducción del crecimiento y el comercio mundial.

Al inicio de 2020, la atención de la Argentina está concentrada en los problemas del cortísimo plazo y esta situación tenderá a prolongarse por lo menos durante todo el primer semestre debido a las contingencias de la negociación de la deuda pública del Gobierno Nacional. En contraste, el balance de crecimiento del país en los últimos 8 años ha mostrado una pérdida anual de medio punto del PBI (caída total del 4% entre el tercer trimestre de 2011 y 2019), lo que muestra un desempeño muy insatisfactorio que interpela a la clase dirigente y a los propios votantes sobre el rumbo de largo plazo de la Argentina.

Aun sabiendo que la información sobre los factores de crecimiento locales y las tensiones entre el corto y largo plazo (economía pendular) es bien conocida, parece relevante volver a ordenarla en línea con la discusión actual sobre el aporte que se espera del sector agroindustrial para el desarrollo del país.

Poco peso en el PBI, pero mucho como generador de divisas

En primer lugar, entre las características permanentes (estructurales) de la Argentina, el sector agropecuario primario y la agroindustria conforman una actividad en el centro de nuestra organización productiva. Es cierto que la participación en el PBI del sector agropecuario primario es relativamente baja, del 6,1%, frente a otros sectores como el manufacturero o el de servicios, pero ese es un resultado del desarrollo en todos los países del mundo, incluidos los productores agroindustriales importantes. En los Estados Unidos, el sector agropecuario primario sólo representa un 0,9% del PBI, en Canadá, 1,7%, en Australia 2,5 por ciento.

La importancia del sector para el desarrollo de largo plazo se manifiesta en otros indicadores como su participación en la producción mundial de alimentos y su importancia como exportador global. Como productor de alimentos, la Argentina ocupa un lugar destacadísimo en el ranking mundial, con alrededor del 5% en el total de granos y carnes, revistando luego de los Estados Unidos, la Unión Europea, China y Brasil. Como exportador de alimentos, ha ocupado hasta 2018 un puesto en el conjunto de los 10 principales del mundo. Sin embargo, su posición fue descendiendo y en 2019 fue superada por México.

La evidencia histórica y actual, pese a retrocesos puntuales, muestra que el sector agroindustrial de la Argentina tiene probada competitividad internacional.

En segundo lugar, corresponde destacar la importancia de las exportaciones del sector agroindustrial como una fuente permanente de divisas en el largo plazo, en particular teniendo en cuenta la recurrente falta de divisas para financiar su crecimiento que ha caracterizado a la Argentina. El sector agroindustrial sigue explicando más de la mitad de las exportaciones de bienes del país:

El aumento de esta participación en los últimos años, al que algunos analistas se refieren como “primarización de las exportaciones”, es el resultado del estancamiento o reducción del resto de las ventas al resto del mundo por una acentuada pérdida de la productividad global del país.

Ganar y mantener mercados en el caso de los productos manufactureros es una tarea que no sólo depende de las empresas sino que también requiere de un escenario macroeconómico que acompañe el esfuerzo exportador (tipo de cambio real estable, crédito accesible), costos locales competitivos (logística, energía, entre los más importantes), abastecimiento internacional de insumos (economía más abierta) y un horizonte económico que favorezca las inversiones. En ausencia de estas condiciones, el sector exportador agroindustrial es el que mayores ventajas tiene para esquivar los obstáculos existentes debido a que exporta bienes de amplia circulación internacional y poca diferenciación por mercado (materias primas).

Además, habiendo sido un motor histórico de crecimiento y concitando el interés internacional por sus dimensiones, ha construido y logrado mantener una cadena local de abastecimiento competitiva para sus principales insumos. Sin embargo, también este sector enfrenta obstáculos que han limitado, por ejemplo, el crecimiento de la industria de alimentos con destino exportador. Muchos de ellos provenientes de deficientes políticas sectoriales.

En tercer lugar, debido a que la producción agropecuaria se organiza a partir de un factor de producción fijo, la tierra, en los países de menor desarrollo y reducida capacidad de organización fiscal se ha apelado con alguna frecuencia a impuestos específicos sobre el sector (por ejemplo, el impuesto a la tierra o los impuestos a las exportaciones, aunque han sido más frecuentes los impuestos a las importaciones generales). A medida que los países productores se desarrollaron, la carga impositiva se fue nivelando sectorialmente. Finalmente, los mayores países productores-exportadores del presente ejercen una protección sobre sus sectores agropecuarios otorgándoles subsidios directos, subsidios a los seguros de producción y al crédito y, en menor medida, subsidios a la exportación (limitados por los compromisos agrícolas en la Organización Mundial del Comercio).

En contraste, la Argentina ha seguido operando como un país fiscalmente desorganizado que aplica recurrentemente impuestos a las ventas externas de sus productos agroindustriales (y también, en ocasiones, los aplica generalizadamente a todas las exportaciones).

El uso frecuente en nuestro país de estos derechos de exportación (las llamadas retenciones) ha llevado a que sus importantes desventajas tiendan a pasarse por alto. Por ejemplo, en el corto plazo se distorsionan los precios relativos de los alimentos y se desalienta la producción exportadora. En el largo plazo, se limita el crecimiento del sector agropecuario al reducirse las inversiones y la adopción de nuevas tecnologías y, dependiendo del destino de los fondos que decida el gobierno, se pierde ahorro para aumentar el consumo y se redirigen inversiones a sectores productivos demandantes netos de divisas, agudizando el problema de la restricción externa.

Desde 2002 y hasta 2015, los sucesivos gobiernos de signo peronista, aplicaron importantes niveles de retenciones aún en etapas de relativa estabilidad macroeconómica. Las tasas fueron diferenciales, alcanzando máximos del 25% para maíz, 28% para trigo y 35% para la soja.

Subibaja de las retenciones

Con el cambio de gobierno en 2015, se adoptó una política de mayor equilibrio entre sectores, se eliminaron las retenciones generales y se mantuvo solamente la retención a la soja en un 30% (Decreto 133/15). Además, para el complejo sojero se implementó un cronograma descendente de estos impuestos a partir de enero de 2018. Un poco más tarde, y en un reconocimiento del atraso cambiario y sus consecuencias negativas sobre las ventas externas, las autoridades también reforzaron los reintegros de los productos más sensibles (pesca, frutícolas, lanas, entre otros).

La crisis macroeconómica que se inició en abril de 2018 llevó a que a mitad del año se repusieran los derechos de exportación, defraudando las expectativas sectoriales. Así, en el marco de una fuerte devaluación (mayor a 100% en el año), el gobierno del presidente Mauricio Macri eliminó los reintegros al conjunto de las exportaciones (a pesar de que parte de ellos compensa por el efecto del impuesto a los Ingresos Brutos provincial, que es un impuesto indirecto en cascada).

También, como mecanismo para alcanzar el objetivo del déficit primario nulo, las autoridades repusieron las retenciones a las exportaciones fijándolas en un 12% con un tope de $4 para los productos agroindustriales y $3 para el resto (Decreto 793/18). Ese tope implicaba retenciones decrecientes en porcentaje a medida que aumentase el tipo de cambio (aumento pautado en 3% mensual para las bandas de flotación). En soja y sus subproductos, si bien se adelantó el descenso de las alícuotas planificado hasta diciembre de 2019 (18% para soja y 15% para subproductos), estos productos siguieron tributando una retención mayor, al sumarse la tasa general del 12% a las alícuotas rebajadas.

A esta política impositiva se sumaba el aumento de la tasa de interés en un año en el que los productores requerían mayor financiamiento al contar con menos capital propio de la cosecha anterior cuando habían enfrentado una fuerte sequía. En el decreto original, la aplicación de las nuevas retenciones se estipulaba hasta el fin de 2020. A pesar de que el gobierno reconoció que las retenciones son un “mal impuesto”, los productores entendieron que se les volvía a requerir un esfuerzo por encima del de otros sectores y expresaron su disconformidad y pérdida de confianza en las promesas de las autoridades.

En diciembre de 2019, la nueva administración del presidente Alberto Fernández volvió a utilizar el recurso de aplicar retenciones diferenciales al sector agropecuario como uno de sus primeros actos de gobierno (Decreto 37/2019). Los derechos de exportación para los cereales se establecieron en un 12% ad valorem y en un 30% para la soja. Hacia fin de diciembre, con la promulgación de la Ley 27.541 de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el Marco de la Emergencia Pública, el Poder Ejecutivo se reservó el derecho de fijar derechos de exportación hasta un límite máximo del 33% incluyendo, específicamente, a la producción de soja, 15% para el resto de los productos agropecuarios y 5% para la agroindustria regional. En tanto, la alícuota para bienes industriales y servicios no superará el 5% y la del petróleo el 8 por ciento.

El presidente Fernández mencionó en su discurso de apertura de sesiones ordinarias del Congreso del 1 de marzo que entiende que se ha efectuado una propuesta generosa en la que sólo se incrementa uno de los 25 productos agropecuarios sujetos al impuesto.

Adicionalmente, el Gobierno ha incluido en todas sus normas una mención a la necesidad de segmentación en el tratamiento impositivo y de beneficios para identificar a los pequeños productores y a las cooperativas y a los productos regionales. También se creará un Fondo solidario de competitividad agroindustrial para estimular la actividad de pequeños productores y cooperativas a través de créditos para la producción, innovación, agregado de valor y costos logísticos usando el 3% del valor incremental de los derechos de exportación establecidos por la Ley.

Para terminar este breve análisis cabe indicar que pese a la relevancia acreditada del sector agroindustrial en nuestra economía, su evolución no ha estado exenta de enfrentar amenazas regulatorias adicionales a la imposición de derechos de exportación.

En efecto, los procesos inflacionarios han llevado a la aplicación de controles directos de comercialización y precios desde los años 60. El episodio más reciente involucró a los mercados de carnes y granos a partir de 2007. Los controles y amenazas aplicados tuvieron un claro saldo negativo con la destrucción del stock ganadero (se perdieron entre 10 y 12 millones de cabezas) y la merma en la producción y exportación de carnes, trigo y maíz. Fue la etapa de la “sojización” del campo debido a que la soja era el producto menos afectado por las intervenciones. Un efecto adicional fue la pérdida de rotación entre cultivos para el mantenimiento de la fertilidad de la tierra. En el Gráfico 2 se muestra la evolución del área sembrada y la producción de cereales y oleaginosos desde 1990.

Entre 2005 y 2008, el área sembrada creció al impulso de precios internacionales récord. Entre 2009 y 2010, esos precios cedieron debido a la crisis financiera internacional, pero se recuperaron en 2011 y 2012. Desde entonces, los precios internacionales fueron en descenso y, en consecuencia, la eficiencia productiva volvió a ser un factor determinante de la competitividad. A partir de 2016, la política económica reconoció la importancia del sector agropecuario y eliminó, en gran parte, las distorsiones de las políticas anteriores. En consecuencia, hubo una importante recuperación de las existencias ganaderas, se moderó la participación de la soja en la canasta productiva y se recuperaron los cultivos de trigo y maíz.

El nuevo escenario con el Coronavirus

Por último, todo esto ocurre en un año en el que el mundo enfrenta un escenario complicado debido a la irrupción del Coronavirus que comenzó afectando a China, principal cliente de la Argentina en productos de la soja.

La extensión del virus al resto del mundo ya muestra consecuencias en los pronósticos de un menor crecimiento mundial y del comercio. En ese contexto, y frente a la actual situación crítica externa de la Argentina, el sector agropecuario volverá a hacer un aporte sustantivo a través del pago de derechos de exportación y de la provisión de divisas.

La evidencia anterior muestra que, superada la crisis, habría que retomar la idea de activar un programa de desarrollo (ya anunciado como proyecto por las autoridades) que aproveche la competitividad agropecuaria del país, fomentando el cambio tecnológico, el crecimiento de la industria de los alimentos y las mayores exportaciones que podrían provenir de la apertura y ampliación de mercados. En esa etapa, uno de los mayores logros del país, sería el de desterrar los derechos de exportación como instrumentos tributarios, generando una señal permanente de adhesión a la estabilidad macroeconómica y de reconocimiento de la importancia del aporte de todos los sectores productivos al desarrollo del país.

Los autores son economistas de FIEL. Esta nota es un anticipo de la publicación Indicadores de Coyuntura de Marzo que elabora la Fundación FIEL.

Seguí leyendo: