Sí al multilateralismo

Consideramos al multilateralismo como una herramienta de los Estados para sus relaciones internacionales y tendremos que remontarnos a la "Paz de Westfalia" (1.648) para situar allí y entonces si no el comienzo, sí la base para su nacimiento. En Westfalia se sentaron y afirmaron dos principios fundamentales, el de soberanía nacional y el de la integridad territorial, que marcaron el nacimiento del Estado – Nación tal como hoy lo concebimos. Junto a estos dos principios fundamentales, se reafirmó la razón de Estado como justificación de sus actuaciones en la esfera internacional y se negó el derecho de otros a interferir en los asuntos internos de cada Estado. Pero también se proclamó un tema trascendental en las relaciones internacionales tal como la concebimos hoy: trato de igualdad de los Estados independientemente de su tamaño o fuerza.

Debemos mencionar que este sistema no varió grandemente ni antes ni después de Westfalia. Alianzas políticas o comerciales, tratados entre entes políticos rivales para resolver conflictos de intereses etc. existieron ya antes de 1648. Incluso esos entes aceptaban la necesidad de reconocer algunos principios básicos comunes que regularan esas relaciones. Sin embargo, no podemos considerar en esencia esas relaciones como multilaterales pues ni los actores eran los apropiados (Imperio, Papado, feudalismo), ni gozaban de los elementos que caracterizan al multilateralismo (estructura, permanencia, capacidad coercitiva y de control, igualitarismo) ni, en suma, sus protagonistas tenían la más mínima intención de respetar y acatar esas normas, de ahí lo cambiante y efímeras que eran esas alianzas coyunturales.

De todas maneras, no será hasta el Congreso de Viena de 1815 que se pueda hablar de un esbozo real de multilateralismo, si bien condicionado y limitado por las características propias de la época y por las circunstancias particulares que lo propiciaron, recordando que este Congreso fue un encuentro internacional convocado con el objetivo de restablecer las fronteras de Europa tras la derrota de Napoleón.

Se trataba de buscar y afirmar un equilibrio entre las cinco grandes potencias europeas (Francia, Inglaterra, Rusia, Prusia y Austria), de forma que ninguna fuera una amenaza para las otras, buscando así garantizar la paz en el continente. Aparte de acuerdos de repartición territorial entre los cinco grandes, se constituyeron dos importantes instrumentos de acción para preservar los principios ya citados de legitimidad y equilibrio de poder: 1) un sistema basado en el principio de que los problemas que afecten mundialmente serían analizados y 2) las soluciones decididas en forma colectiva por los países más poderosos.

El sistema resultó muy eficaz, pues en comparación con períodos anteriores, descartó la guerra como instrumento primario para resolver los conflictos dando a Europa un período de más de 50 años de paz y progreso.

Por otra parte este incipiente multilateralismo en los asuntos de la "alta política" propició y coadyuvó a un sistema en los campos más funcionales y técnicos y más cercanos a las necesidades primarias de los ciudadanos. El Congreso de Viena puede ser considerado por lo tanto, la primera conferencia de paz moderna. Un intento no sólo de resolver todas las cuestiones pendientes en el continente europeo sino también de preservar la paz sobre bases permanentes. Sus procedimientos fijaron la pauta de las futuras conferencias internacionales, que todavía en la actualidad se conservan como como medio para establecer acuerdos entre las naciones. Pero el naciente multilateralismo de Viena adolecía de una estructura institucionalizada y permanente que estuviese por encima de los estados y con capacidad para supervisar su acción de acuerdo con las obligaciones contraídas y los compromisos asumidos. Quizás hubiera sido mucho pedirles esto en 1815.

Finalmente, el 8 de enero de 1918 el presidente de los Estados Unidos Woodrow Wilson, para unos un idealista, para otros un pragmático, pronuncia un discurso ante el Congreso de su país en el que enuncia sus famosos Catorce Puntos, que serían el fundamento del Tratado de Versalles que pondría fin a la I Guerra Mundial. En el punto 14 propone la "… creación de una Liga de Naciones (la futura Sociedad de Naciones) que tenga por objeto ofrecer garantías recíprocas de independencia política y territorial tanto a los pequeños como a los grandes Estados". Estamos ya claramente ante las raíces del multilateralismo tal como lo entendemos hoy. Elementos de éste que luego veremos que son claves para su eficacia, como la igualdad entre los actores, la inclusividad, o el disponer de instrumentos de control del cumplimiento de sus fines y normas, ya aparecían en el proyecto wilsoniano.

La Sociedad de las Naciones fue así el primer gran instrumento de coordinación política de los Estados y un intento claro a través del diálogo y la negociación, con el objetivo primario de lograr la paz permanente entre los pueblos de la tierra. A su amparo se firmaron varios tratados internacionales de limitación de armamentos y se apaciguaron conflictos menores, pero aún así fue incapaz de impedir las ambiciones de algunos de los países perdedores en la Gran Guerra y de nuevo y lamentablemente con más fuerza todavía, volvieron a sonar trompetas de guerra, dándose inicio en 1939 a la II Guerra Mundial, una contienda aún más devastadora y cruel que su predecesora.

Sería durante la misma guerra, incluso antes de la entrada de los Estados Unidos en ella, cuando se empieza a organizar el sistema internacional de la posguerra que desembocaría en la constitución de la Organización de Naciones Unidas (ONU), indudablemente el gran adalid del multilateralismo moderno. Muchas son las críticas que se le han hecho y se le siguen haciendo a la ONU, olvidando en la mayoría de los casos que ésta no es más que la voluntad de los Estados que la componen. Lo cierto es que cuando se van a cumplir 70 años desde su creación, sigue siendo un organismo vivo e imprescindible y que ha asumido, desde entonces, roles fundamentales para el mantenimiento e incluso imposición de la paz especialmente durante la década del noventa a través del "concepto de seguridad colectiva", tras la caída del Muro de Berlín.

Básicamente y en primer lugar es fundamental que haya un acuerdo entre las partes para actuar multilateralmente. Esto, que parece obvio, puede no serlo tanto.

A su vez, el multilateralismo deber ser también incluyente, es decir, que todos los estados que quieran integrarse en él deben poder hacerlo. El objetivo último debería ser que todos los estados de la comunidad internacional pertenezcan a todas las organizaciones de ámbito geográfico global. Una cuestión que se plantea frente a ese carácter incluyente del multilateralismo, es la exigencia de cumplir con determinados principio éticos o políticos fundamentales.

En tercer lugar este acuerdo deber ser igualitario, es decir, que todas las partes tengan los mismos derechos y obligaciones. Otra obviedad teórica a veces complicado de llevar a la práctica. Si los estados son desiguales en su población, territorio, capacidades militares o económicas, disponibilidad de recursos, riqueza etc. y si en función de esa desigualdad los estados fuertes tienen unas obligaciones mayores respecto a estados más débiles, hasta cierto punto parecería entendible, que exijan también mayores derechos que efectivamente existen por ejemplo, a través del poder de veto que tienen cinco países en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Sin embargo, es importante mencionar que la estructura política mundial es un equilibrio fundamentado en asimetrías naturales ya que la Interdependencia nos explica con meridiana claridad que el rompecabezas global no es un juego de suma cero.

Por último, es necesario disponer de mecanismos de control y supervisión de las decisiones y disposiciones que regulan la acción multilateral. El que haya un acuerdo entre las partes para actuar de una determinada forma, no quiere decir que esas partes no lo puedan eventualmente violar o incumplir. En este sentido, la Unión Europea es actualmente la organización multilateral con la estructura jurisdiccional más completa y resolutiva en la que los Estados miembros asumen y aceptan, de forma incondicional, sus decisiones aunque estas afecten en determinadas circunstancias intereses nacionales sensibles.

De todo lo anterior se puede concluir que no solamente el multilateralismo no está en retirada, sino que por el contrario en el mundo actual profundamente interdependiente que hemos descrito no es posible ni técnica, material ni políticamente, una acción puramente unilateral y menos aún, bilateral. Siempre se necesitará de organismos multilaterales aceptados por el conjunto de la comunidad internacional, que dicten las normas de actuación, supervisen y controlen las intervenciones y diriman las diferencias. En resumen, que den legitimidad internacional a esas actuaciones. Se trata por tanto de obtener unos resultados más efectivos: en suma un multilateralismo eficaz, con un nuevo reparto de poder que refleje las capacidades reales de sus miembros (una actualización del concepto de "equilibrio de poder" de Viena 1815), un enfoque más general de los intereses, valores y perspectivas de todos ellos alejándolas de la visión univoca y también, un sistema de toma, aplicación de las decisiones y resoluciones adoptadas más acorde con la rapidez, inmediatez y velocidad que caracterizan al mundo de hoy.

El Documento Final firmado hace horas en Buenos Aires al finalizar la Cumbre del G20, confirma al multilateralismo en plena vigencia y renovado valor pese a algunas objeciones puntuales que fueron superadas con un gran trabajo por parte de nuestra Cancillería y a su vez, es de una importancia extremadamente positiva frente a los nacionalismos, tan precisa y enérgicamente condenados por el Presidente Emmanuel Macron el 11 de noviembre en París durante la conmemoración del fin de la Primera Guerra Mundial y además, frente el resurgimiento de populismos y de racismos incompatibles con sistemas democráticos basados en efectiva división de poderes, plena vigencia de los derechos individuales enmarcados en sólidos estados de derecho.

La exitosa culminación del más importante Foro Internacional es una reafirmación de los más excelsos principios republicanos de gobierno, cuyos resultados en el mediano plazo serán continuar en el positivo camino de la globalización, de las libertades económicas, de la apertura al mundo y confirmar un no rotundo al aislacionismo. El mundo fortalecido debe seguir avanzando en esta dirección con coraje, tolerancia y decisión, superando los naturales inconvenientes que se presentan siempre cuando se realizan cambios profundos y radicales.

Promediaba la Segunda Guerra Mundial, la situación no era en ese momento favorable para los Aliados, cuando en una lluviosa y fría tarde londinense, quizás el más grande estadista y político del siglo XX, Sir Winston Churchill, dijo… "En el campo de los conflictos humanos, cuando hay que tomar decisiones trascendentes, lo mejor es hacer lo correcto…lo menos bueno es hacer lo incorrecto pero lo imperdonable…es no hacer nada…"