El Poder Ejecutivo y la incorporación de tributos en materia aduanera

Atento a las medidas adoptadas por el Gobierno que incluyen la incorporación de tributos en materia aduanera y la modificación de pautas sobre algunos de ellos, conviene acercar claridad conceptual sobre la legalidad tributaria en nuestro ordenamiento jurídico.

En nuestro sistema jurídico, la Constitución Nacional y los tratados internacionales son ley suprema de la nación, a los que deben someterse las demás normas de menor jerarquía, como leyes, decretos, resoluciones, etcétera. Es decir, esa supremacía establece un orden jerárquico en el que los más altos de la pirámide subordinan a los más inferiores y, en una conjunción armónica, todos deben someterse a la Constitución. Si esa subordinación se soslaya, entonces estamos frente a un vicio de legalidad que llamamos inconstitucionalidad.

En su obra titulada Notas de Introducción al Derecho (tomo III, página 70), el maestro Carlos Nino manifiesta: "Siguiendo los criterios de reconocimiento que se utilizan para identificar la base de nuestro sistema jurídico actual y lo que disponen las normas del propio sistema, se podría diagramar de la forma siguiente la estructura jerárquica de nuestro orden jurídico: Constitución Nacional, tratados internacionales, leyes nacionales, decretos del Poder Ejecutivo Nacional, resoluciones ministeriales, ordenanzas municipales, etcétera […] Hemos dicho que una norma es superior a otra cuando en caso de conflicto entre ambas se mantiene la validez de la primera a expensas de la validez de la segunda".

Como vemos, tal principio se sostiene en una relación de subordinación de todo el sistema jurídico a una norma superior que sienta las bases de nuestro ordenamiento jurídico y político, sin lo cual no existiría ni siquiera un orden orientativo, a tal punto que el Poder Ejecutivo nunca puede alterar el espíritu de una ley al momento de reglamentarla.

Siguiendo con ello, nuestra Constitución Nacional determina, en su artículo 4: "El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta y locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso general, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad pública". Y el artículo 17, en uno de sus párrafos dice: "Solo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4". Además, el artículo 52 determina que es a la Cámara de Diputados a quien le corresponde en forma exclusiva tratar como cámara de origen las leyes en materia impositiva, y el artículo 75 (atribuciones del Congreso Nacional) en su primer inciso establece como facultad del Congreso legislar en materia aduanera. Y la propia Constitución excluye al Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria.

Queda claro entonces que, aun en casos de urgencia, le corresponde al Congreso Nacional la imposición de los tributos que gravan las importaciones y las exportaciones. Incluso a pesar de que el Código Aduanero disponga que el Poder Ejecutivo podrá gravar tales derechos en determinas circunstancias, puesto que colisionan dos normas y la de mayor jerarquía es la Constitución Nacional.

En razón de ello, corresponde tomar en consideración el principio de legalidad en materia fiscal, resultando indubitable que la facultad de imponer derechos de importación y exportación solo le corresponde al Congreso, de modo que cualquier otro acto administrativo (decreto o resolución) resulta claramente inconstitucional y, por ende, no puede ser exigible su cumplimiento. De manera tal, ninguna supuesta delegación de facultades puede considerarse que implica la determinación de un hecho imponible ni su modificación, en tanto en la práctica signifique además la creación de un gravamen.

Conforme a ese principio de legalidad fiscal, los tributos solo pueden ser creados por el órgano correspondiente conforme lo dispuesto por la Constitución Nacional, y ese órgano es el Congreso Nacional, en donde queda expresada la voluntad de los ciudadanos. Por lo tanto, la creación de tributos como los que surgen de esta resolución emanada del Poder Ejecutivo es claramente inconstitucional, porque no han sido impuestos por el Poder Legislativo, a través del cual se expresa el consentimiento de los contribuyentes en la representación política. Por ello, al imponer cargas impositivas en necesario el instrumento de legalidad emanado del Congreso Nacional, en tanto viene a ser una función exclusiva y, por lo tanto, excluyente de otro poder del Estado. Además, al establecerse por decreto un valor específico implica la creación de un tributo, que viola el principio de legalidad fiscal; y también es abiertamente violatorio del Tratado del Mercosur, en tanto no se excluye del decreto a las exportaciones propias a dicha zona.

Finalmente, ha de tenerse en consideración que la circunstancia de que el Poder Ejecutivo pueda tomar decisiones sobre materia de política económica no significa que pueda legislar en materia tributaria, lo que precisamente tiene absolutamente vedado.