Los fueros de la discordia

La Constitución Nacional solamente utiliza la palabra "fueros" cuando, al consagrar el derecho a la igualdad, dispone que en nuestro país no existen "prerrogativas de sangre ni de nacimiento", así como tampoco "títulos de nobleza ni fueros personales". Justamente los fueros personales son prerrogativas o privilegios especiales que poseen ciertas personas en determinadas sociedades, por origen, linaje, posición social, económica, etcétera. En ese contexto, el constituyente ha dispuesto que todos los habitantes somos iguales ante la ley.

Sin embargo, aunque sin utilizar el término "fueros", el constituyente ha consagrado dos privilegios especiales para ciertos funcionarios: los legisladores, el defensor del pueblo y los integrantes del Ministerio Público (fiscales y defensores oficiales). Esos privilegios son los llamados "fueros" y se reducen al goce de una inmunidad de expresión y de arresto. Concretamente, esos funcionarios no pueden ser juzgados cuando eventualmente cometieran el delito de calumnias e injurias, ni arrestados por ningún motivo.

Pero estos privilegios no son personales, sino institucionales. No le pertenecen al legislador Juan o Pedro, sino a la banca que ellos ocupan. Fueron consagrados en 1853 para los legisladores con la finalidad de evitar que la representación que del pueblo ejercen, en una función eminentemente deliberativa, pueda verse restringida u obstaculizada si tuvieran el temor de expresarse, o si una condena les impidiera continuar en el ejercicio del mandato que el pueblo les ha conferido.

En 1994, inexplicablemente, el constituyente reformador extendió esas inmunidades a los demás funcionarios antes referidos, y en el año 2000 el Congreso de la Nación sancionó la ley 25320, que extiende aún más el alcance de dichas inmunidades, se las adjudica también al presidente y vicepresidente de la república, jefe de gabinete, ministros y jueces, lo cual es a todas luces inconstitucional por cuanto solo la ley suprema puede conferir semejantes prerrogativas.

Pero del mismo modo que el constituyente ha conferido esos privilegios, también contempló, al menos para el caso de los legisladores, la posibilidad de que puedan ser dejados sin efecto con el objetivo de poner a quienes los gozan a disposición de la Justicia cuando se inicie una causa penal contra ellos. Se trata del mecanismo denominado "desafuero" al que específicamente he de referirme a continuación.

Entendido el origen y la naturaleza de los denominados "fueros", y a la luz de las actuales circunstancias que involucran al ex ministro Julio de Vido, en cuyo contexto la Cámara de Diputados de la Nación promueve que le sean quitados para que la Justicia disponga eventualmente de su arresto, se torna necesario que el pueblo comprenda algunas cuestiones polémicas y controvertidas en relación con esta institución denominada "desafuero".

El desafuero está previsto en el artículo 70 de la Constitución Nacional, y constituye una potestad especial que cada una de las Cámaras (Diputados y Senadores) puede ejercer sobre sus propios miembros. De la lectura de ese artículo quedan claras tres premisas: que cada Cámara tiene la facultad de desaforar a cualquiera de sus miembros, que para ello requiere un quórum de los dos tercios de votos, y que es necesario que previamente se inicie una causa penal contra un legislador.

A partir de estas disposiciones rotundas e indiscutibles, comienzan las cuestiones polémicas:

Si el quórum que requiere la Cámara es sobre los totales o sobre los presentes. Si es indispensable que el juez que interviene en la causa que involucra a un legislador formalice el pedido de desafuero o si la Cámara tiene la potestad de desaforar sin requerimiento previo judicial. Si el pedido de desafuero puede realizarlo sólo el juez o si también puede efectuarlo un fiscal. Si el desafuero se limita a una causa específica o si el legislador desaforado queda a disposición de cualquier juez que intervenga en causas que involucren al mismo legislador. Si un legislador puede renunciar a los fueros. Es decir, si puede autodesaforarse.

-Si el quórum que requiere la Cámara es sobre los totales o sobre los presentes

La Constitución Nacional establece expresa y específicamente cuál es el quórum que se requiere para que una Cámara puede entrar en sesión (mitad más uno de la totalidad de sus miembros, artículo 63), pero no contiene norma expresa alguna mediante la cual establezca cuál es el quórum que necesita el Congreso para sancionar una ley, o cuál el que necesita cada Cámara para ejercer sus facultades. Solamente en determinadas cuestiones el constituyente ha dispuesto que el Congreso, o cada Cámara, para sancionar una ley o para ejercer alguna facultad propia respectivamente, requieren un quórum agravado (es decir, mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara o dos tercios de los presentes o de los totales).

Por eso es que, constitucionalmente, se infiere que, cuando el constituyente no ha establecido un quórum especial, es porque considera que basta el de la mayoría absoluta de los presentes (claro está, en la medida en que esté presente la mayoría absoluta de los totales, es decir, en la medida en que haya quórum de asistencia o de sesión).

Ahora bien, cuando la Constitución consigna o exige un quórum agravado, en algunas ocasiones utiliza la palabra "presentes" (artículos 53, 59, 81, 86, 99 inciso 4) y en otras, la expresión "de la totalidad de los miembros de cada Cámara" (artículos 39, 40, 75 incisos 2, 3, 22 y 24, 77, 99 incisos 3, 101 y 114). El problema interpretativo aparece cuando el constituyente no utiliza ninguna de esas expresiones, es decir, cuando no utiliza la palabra "presentes" ni la expresión "de la totalidad". Es el caso del artículo 70, que refiere al desafuero. Pues sobre este punto en particular la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso Balbín del 26 de junio de 1950, sostuvo el criterio de los "presentes" en torno al quórum para desaforar al legislador. En ese sentido van también los antecedentes más recientes: el del diputado Ángel Luque, 1991 y el de la diputada Norma Godoy, 2002, a los que la Cámara de Diputados expulsó de su seno con dos tercios de los votos de los miembros presentes. No se entiende por qué, en el caso del ex ministro De Vido, la Cámara debería apartarse de ese criterio.

-Si es indispensable que el juez que interviene en la causa que involucra a un legislador formalice el pedido de desafuero o si la Cámara tiene la potestad de desaforar de oficio, es decir, sin requerimiento previo judicial.

De la redacción del artículo 70 de la Constitución Nacional no se desprende que el ejercicio de la potestad de la Cámara de desaforar a un legislador esté condicionado a un pedido previo del juez que interviene en la causa. Eso significa que, de iniciarse una causa penal contra un legislador, aunque el juez no formalice el requerimiento de desafuero, la Cámara tiene la posibilidad de poner a disposición del juez competente al legislador querellado o denunciado. Y si de lo que se trata es de analizar el expediente antes de tomar una decisión, la Cámara podría requerir al juez interviniente que le informe al respecto. En este caso, la Cámara descomprimiría al juez interviniente de la responsabilidad o el eventual temor de tener que requerir un desafuero. Dicho temor no debería existir en cabeza de quienes administran justicia, pero es sabido que la realidad es bien diferente.

-Si el pedido de desafuero puede realizarlo sólo el juez o si también puede efectuarlo un fiscal.

Esta cuestión interpretativa va de la mano de la anterior, porque si la Cámara puede desaforar a un legislador sin que el juez de la causa lo requiera, con más razón puede hacerlo cuando el requerimiento proviene del fiscal que interviene en el proceso que involucra al legislador en cuestión.

-Si el desafuero se limita a una causa específica o si el legislador desaforado queda a disposición de cualquier juez que intervenga en causas que involucren al mismo legislador.

De la lectura del artículo 70 de la Ley Fundamental resulta claro que la existencia de una causa concreta en la cual se haya denunciado a un legislador es fundamental para que proceda su desafuero. Por lo tanto, si una causa concreta es la que dispara el ejercicio de esta potestad colectiva de cada Cámara, la decisión de desaforar debe estar limitada específicamente a esa causa, que fue la que produjo en el cuerpo parlamentario la sensación de estar frente a un hecho lo suficientemente grave como para que amerite un desafuero. Pues si se tratara de un legislador con varias causas pendientes, y la Cámara deseara ponerlo a disposición de cada uno de los jueces intervinientes, debería generar un desafuero por cada una de las causas en cuestión. O bien, en ejercicio de las facultades disciplinarias que la Constitución Nacional confiere a cada una de las Cámaras respecto de sus miembros, podría suspender genéricamente al legislador.

Esta medida disciplinaria no se denomina "desafuero", pero se enmarca en el ejercicio de facultades disciplinarias que cada Cámara tiene asignada, y su consecuencia es obviamente la suspensión de los fueros durante el tiempo que se extienda la sanción impuesta.

-Si un legislador puede renunciar a los fueros. Es decir, si puede autodesaforarse.

Es necesario tener en cuenta que esta cuestión no está contemplada en nuestra Ley Fundamental, motivo por el cual existen al respecto dos posturas bien definidas: aquella según la cual solamente la Cámara tiene la facultad de desaforar a un legislador y aquella según la cual nada impide que el legislador se ponga a disposición de la Justicia, resignando el amparo que los fueros le otorgan.

Según la primera postura, la indudable potestad que cada Cámara tiene al respecto es monopólica y, por lo tanto, un legislador no puede disponer de sus fueros individualmente.

A partir de esta posición, si un legislador quisiera ponerse a disposición del juez interviniente en la causa iniciada a raíz de una previa denuncia o querella, tendría que renunciar a sus fueros ante la autoridad de la Cámara a la que pertenece, la cual, con el quórum previsto en el artículo 70, podría aceptar esa renuncia y poner al renunciante a disposición del juez competente, o bien rechazar la renuncia, en cuyo caso, a mi juicio, sería suficiente el quórum simple, es decir, el mismo que se necesita para aceptar la renuncia al cargo.

En el contexto de esta misma postura, cualquier manifestación de renuncia que haga un legislador, sea del modo que fuera, carece de relevancia jurídica, ya que siempre los jueces, para arrestar a cualquiera de ellos, deberían efectuar el requerimiento ante la Cámara que corresponda, aun cuando aquel haya manifestado públicamente (o incluso hasta cuando haya presentado un escrito en el juzgado) que resigna sus fueros.

Según la segunda posición doctrinaria, la indudable potestad que cada Cámara tiene para desaforar a sus miembros no es monopólica, sino que un legislador puede resignar sus fueros en forma individual.

El fundamento que sustentaría esta postura, a mi juicio, es que la facultad especial que tiene cada Cámara de poner a un legislador a disposición de la Justicia parte de la presunción de que un legislador denunciado penalmente siempre será renuente a declarar como imputado o a ser arrestado, y pretenderá ampararse en sus fueros para no hacerlo. Entonces, frente a esta circunstancia, se le ha conferido a cada Cámara, para salvaguardar su prestigio, poner a ese miembro a disposición de la Justicia (sea para declarar en una indagatoria o para ser arrestado); y sólo se le ha atribuido dicha potestad a esa Cámara, porque a un representante del pueblo solamente otros representantes del pueblo pueden quitarle los fueros o afectar la representación, y no funcionarios que no tienen legitimidad democrática de origen, ni integrantes de otros poderes del Estado, ni siquiera la otra Cámara.

En el contexto de esta opinión, el legislador no necesita renunciar a los fueros, sino simplemente ponerse a disposición del juez que interviene en una causa que lo involucra, sin necesidad, en este caso, de tener que renunciar ante sus pares. Luego, cualquier "manifestación anticipada", que aplique a eventuales y futuros procesos judiciales, aun cuando sea realizada ante escribano público, resultaría inoficiosa, ya que frente a cada causa concreta el juez debería requerirle al mismo legislador que manifieste si está dispuesto a ponerse a su disposición, o bien a la Cámara si aquel se niega a ello. De modo tal que, frente a la negativa de un legislador a ponerse a disposición de la Justicia, incluso cuando haya manifestado previamente de modo genérico su voluntad de resignar sus fueros, el juez igualmente debería solicitar el desafuero a la Cámara.

Más allá de todas estas cuestiones que involucran a los fueros y al desafuero como medida tendiente a poner a un legislador a disposición de la Justicia, las Cámaras tienen asignada, tal como lo anticipé, la facultad de corregir por desorden de conducta a sus miembros, de suspenderlos de sus cargos y hasta de removerlos por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación. Estas medidas también deben ser adoptadas con el mismo quórum que requiere el desafuero, y la determinación de la existencia de una causa de inhabilidad moral es exclusiva de cada Cámara, constituye un acto político no justiciable.

El autor es profesor de Derecho Constitucional.