El Consejo de Estado admitió una demanda de nulidad presentada por la Fundación para el Estado de Derecho (FEDe.Colombia) contra el Decreto 1099 de 2025, norma expedida por el Gobierno nacional en octubre de 2025 y con la que se estableció que varias entidades públicas debían contratar exclusivamente con la Imprenta Nacional la producción de pasaportes, cédulas de extranjería, permisos migratorios y demás impresos oficiales.
La decisión quedó consignada en un auto del 20 de mayo de 2026, firmado por el magistrado Fredy Ibarra Martínez, de la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, en el que se admitió en única instancia la demanda presentada por la organización en ejercicio del medio de control de nulidad simple contra la Nación, la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior.
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De acuerdo con el documento, el alto tribunal ordenó notificar a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, además de correr traslado de la demanda por 30 días.
La demanda sostiene que el Decreto 1099 “desborda” lo establecido en la Ley 109 de 1994 y crea de facto un monopolio alrededor de la Imprenta Nacional para la contratación de documentos oficiales. En el texto radicado ante el Consejo de Estado, FEDe.Colombia afirmó que el decreto “impone a todas las entidades del orden nacional la contratación exclusiva con la Imprenta Nacional para publicaciones, impresos, pasaportes, instrumentos migratorios y documentos oficiales de identidad”.
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Los argumentos de la demanda
La acción judicial fue presentada el 14 de noviembre de 2025 y está dirigida contra el decreto expedido por el presidente Gustavo Petro y el entonces ministro del Interior, Armando Benedetti. En la demanda, la fundación aseguró que la Ley 109 de 1994 únicamente autorizaba una contratación preferente con la Imprenta Nacional para publicaciones relacionadas con la seguridad jurídica, como el Diario Oficial, gacetas y normas oficiales.
El documento también argumenta que el Gobierno amplió de manera irregular el alcance de esa ley al incluir dentro de las obligaciones de contratación documentos como pasaportes, cédulas de extranjería, Permisos por Protección Temporal (PPT) y otros instrumentos migratorios.
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Según FEDe.Colombia, el decreto incurre en siete presuntas irregularidades: exceso en la potestad reglamentaria; violación de la reserva de ley en contratación pública; vulneración de los principios de planeación y selección objetiva; afectación a la libre competencia y al régimen constitucional de monopolios; afectación a la autonomía de las ramas Judicial y Legislativa; falsa motivación; y expedición irregular por presuntas omisiones de trámites obligatorios.
La organización señaló en la demanda que el decreto “introduce de facto una modalidad de contratación directa que carece de respaldo legal”, al imponer la contratación obligatoria con la Imprenta Nacional para determinados documentos oficiales.
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Además, cuestionó que la norma otorgara a la Imprenta Nacional facultades de verificación sobre los procesos contractuales de otras entidades públicas. El artículo 5 del decreto establece que la entidad podrá revisar en Secop II el cumplimiento de las obligaciones previstas en la norma y reportar presuntas omisiones a organismos de control.
Cuestionamientos sobre la producción de pasaportes y documentos migratorios
Otro de los principales argumentos expuestos por FEDe.Colombia se relaciona con la producción de pasaportes y documentos migratorios. La demanda sostiene que la Ley 109 de 1994 no contempló dentro de las funciones de la Imprenta Nacional la elaboración de documentos de alta seguridad asociados a identidad y migración.
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“Los trabajos de impresión que se autorizan en la Ley 109, no pueden estar referidos a documentos como los pasaportes, la cédula de extranjería, el Permiso por Protección Temporal (PPT), el Permiso Especial de Permanencia (PEP) y demás instrumentos migratorios”, señaló el documento presentado ante el Consejo de Estado.
La organización agregó que esos documentos tienen un régimen jurídico especial y que, en el caso de los pasaportes, el Decreto Ley 20 de 1992 asigna al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores la función de contratar la impresión de las libretas.
La demanda también indicó que la producción de este tipo de documentos requiere estándares técnicos y de seguridad definidos por organismos internacionales, incluyendo componentes biométricos y mecanismos de protección de datos.
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Otro de los cuestionamientos expuestos hace referencia a la supuesta falta de capacidad técnica de la Imprenta Nacional para asumir directamente la producción de documentos de alta seguridad. Según la demanda, la Procuraduría General de la Nación ha advertido en informes de control que la entidad no contaría con infraestructura propia suficiente para producir pasaportes y que, en otros procesos, habría recurrido a la subcontratación.
Acción popular por contratación de cédulas de extranjería
Además de la demanda de nulidad contra el Decreto 1099 de 2025, FEDe.Colombia informó que desde 2024 mantiene en curso una acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca relacionada con la producción de cédulas de extranjería. Ese proceso involucra a Migración Colombia, el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Imprenta Nacional y Accesos Holográficos Sucursal Colombia.
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Según la fundación, el caso cuestiona el uso de un contrato interadministrativo mediante el cual Migración Colombia contrató con la Imprenta Nacional la producción de cédulas de extranjería y posteriormente la Imprenta habría subcontratado la totalidad de las obligaciones con Accesos Holográficos sin un proceso competitivo.
La organización aseguró que “las obligaciones de ambos contratos son idénticas, lo que evidencia que la Imprenta operó como intermediaria”. De acuerdo con la información suministrada, la acción popular continúa pendiente de sentencia.
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