Parlamentos de América Latina
Parlamentos de América Latina

Cuando se analizan los datos en términos absolutos, Brasil parece ser el gigante latinoamericano también a nivel legislativo. Es el país en el que se presentan más proyectos de ley al año, en el que se aprueban más leyes y en el que se realizan más sesiones. Sin embargo, una lectura más fina demuestra que esa apreciación puede ser un poco engañosa.

Entre 2008 y 2017, se presentaron en el Congreso brasileño 45.304 proyectos de ley, según un informe elaborado por la Fundación Directorio Legislativo en siete países de la región. Segundo, bastante lejos, está Argentina con 33.250. La lista continúa con México (19.953), Chile (5.197), Colombia (4.493), Costa Rica (3.757) y Panamá (1.574).

La Cámara de Diputados en Argentina (Guille Llamos)
La Cámara de Diputados en Argentina (Guille Llamos)

Obviamente, sólo una parte de todas esas iniciativas fuer realmente tratada por los parlamentos, y una proporción aún menor se convirtió en ley. El podio se repite al ver los países que más leyes sancionaron en la última década. Primero está Brasil, con 1.949, segundo Argentina, con 1.081, y tercero México, con 925. Luego, Costa Rica (878), Panamá (828), Chile (822) y Colombia (652).

"Los dos grandes formadores de agenda son el Poder Ejecutivo y los medios de comunicación masivos. Lo que uno ve es que, cuando imponen un tema, los legisladores empiezan a presentar proyectos relacionados. Quieren que sus aportes sean tenidos en cuenta, o que su nombre figure en ese debate. Porque nunca un tema es debatido a partir de un solo proyecto, sino que siempre hay muchos, aunque haya alguno más relevante", explicaron Dayanni Olivo y Matías Pellegrini, directores de Análisis Político de Directorio Legislativo, en diálogo con Infobae.

Al ver la evolución año a año de los proyectos presentados y de las leyes aprobadas se percibe que, si bien hay tendencias que se mantienen, hay algunas variaciones interesantes. Por caso, es impactante cómo cae la actividad legislativa en los años en los que se realizan elecciones generales en algunos países.

En Brasil, la cantidad de iniciativas pasó de 5.637 en 2009 a sólo 2.886 en 2010, cuando Dilma Rousseff ganó las presidenciales por primera vez. Cuatro años después, cuando obtuvo la reelección, el número fue aún más bajo, 2.665. En cambio, trepó a 6.713 en 2015. En Argentina se ve un recorrido muy similar.

Diputados brasileños en plena sesión (AFP)
Diputados brasileños en plena sesión (AFP)

La oscilación entre años electorales y no electorales no es tan clara en cuanto a la sanción de leyes. Sí llama la atención el descenso que se registró en Brasil desde el pico de 290 normas aprobadas en 2009. Con excepción de las 208 de 2011, en ningún otro año volvieron a superar las 200.

En Argentina se destaca el récord de 197 leyes que salieron del Parlamento en 2014, último año de gobierno de Cristina Kirchner, que contaba con mayoría propia en ambas cámaras del Congreso. En Colombia, en cambio, se destaca 2015 como el año en el que menos normas fueron aprobadas por un país en el período. Fueron sólo 23.

De todos modos, no se puede comparar la producción de los diferentes congresos sin mirar cómo están compuestos. Por lo pronto, hay dos que son unicamerales, así que lógicamente tienen menos legisladores que el resto, y eso explica que presenten menos proyectos. Son Panamá y Costa Rica, cuyas asambleas nacionales tienen apenas 71 y 57 integrantes, respectivamente.

La primera sorpresa que surge al ver qué nación tiene el parlamento más grande es que México supera a Brasil. Entre la Cámara de Diputados y el Senado suman 628 legisladores. El Congreso Nacional del Brasil está segundo con 594 representantes. Bastante lejos están los demás: Argentina, con 329; Colombia, con 279; y Chile, con 198.

Cámara de Diputados de Chile (UPI/Jonathan Mancilla)
Cámara de Diputados de Chile (UPI/Jonathan Mancilla)

Los más trabajadores y los más productivos

Una forma de estimar qué país tiene los congresistas más activos es calcular el promedio de iniciativas parlamentarias por legislador. En ese rubro domina Argentina, con 10,1 al año. Lo siguen Brasil (7,6), Costa Rica (6,6), México (3,2), Chile (2,6), Panamá (2,2) y Colombia (1,6).

No obstante, puede ser un criterio algo dudoso, porque es muy difícil saber cuánto esfuerzo hay detrás de cada proyecto. Algunos pueden ser muy complejos técnicamente, pero muchos otros son meramente declarativos.

Otra estrategia posible es ver el número de sesiones al año, ya que los diputados y senadores están obligados a asistir, a menos que tengan una justificación. Los brasileños son, por mucho, los que más sesionan. En promedio, son 639. Después vienen Chile (226), Costa Rica (198), México (160), Colombia (148) y Panamá (146). Muy lejos queda Argentina, con una media de apenas 35 sesiones anuales.

Pero también es necesario tomar este dato con reserva. "No siempre una sesión implica el tratamiento de un proyecto de ley. A veces se hacen reuniones por otros temas, que igualmente se presentan como sesiones, lo cual infla el número final. En Colombia hay muchas sesiones que son para hacer nombramientos. En México, para entregar condecoraciones y reconocimientos", dijeron los investigadores.

Diputados mexicanos
Diputados mexicanos

Como contrapartida, los legisladores argentinos son los más productivos, ya que es el único país en el que se aprueba más de una ley por sesión. Son tres por sesión en promedio, lo que implicaría una productividad del 316,7 por ciento.

Entre los demás hay mucha mayor paridad. Segundo está México, con 57,4%, y tercero está Panamá, con 56,4 por ciento. El resto está por debajo de una ley cada dos sesiones: Costa Rica (45,1%), Colombia (43,5%), Chile (36,3%) y Brasil (30,8%).

"Si uno mira los números en frío —continuaron—, se podría decir que los legisladores argentinos trabajan menos porque hacen menos leyes por sesión, y que no le están dando a cada ley el tratamiento que requiere. Pero eso no es así. Las sesiones son la punta del iceberg del trabajo legislativo. Abajo hay mucho más, aunque no siempre se vea. Desde las reuniones de comisión de los legisladores hasta los encuentros de asesores, que se ocupan de las cuestiones más técnicas. Por eso, los proyectos llegan al recinto con un trabajo previo que vuelve altamente probable que sean aprobados. Son muy pocos los casos de rechazo".

El Senado Colombiano (AP)
El Senado Colombiano (AP)

Una forma alternativa de medir productividad sería ver lo que se conoce como tasa de éxito legislativo: la proporción de leyes que se aprueban sobre el total de proyectos presentados. Lógicamente, a mayor número de iniciativas, menor es la proporción de sanción.

El que tiene la mayor tasa de éxito es Panamá, donde el 56,5% de los borradores que ingresan al Congreso salen convertidos en leyes. Completan la lista Costa Rica (23,8%), Chile (16,2%), Colombia (14,2%), México (4,9%), Brasil (4,5%) y Argentina (3,3%).

La injerencia del presidente

En Estados Unidos, cuyo ordenamiento institucional sirvió de modelo para los países latinoamericanos, el presidente no puede presentar leyes. Eso no significa que no tenga influencia sobre el Poder Legislativo. De hecho la tiene. Pero es indirecta.

En cambio, en la mayor parte de América Latina, las constituciones le conceden iniciativa parlamentaria al presidente. Eso parece estar en línea con un reparto de atribuciones formales e informales más desequilibrado en favor del Gobierno.

La Asamblea Nacional de Costa Rica
La Asamblea Nacional de Costa Rica

Si se considera la proporción de proyectos presentados por el Ejecutivo como evidencia, Chile sería el país con el Congreso más presidencialista, ya que el 14,4% de las iniciativas emanan de ese poder. Segundo se ubica Colombia, con 8,6%, y luego Brasil (1,7%), Argentina (1,6%) y México (1,2%).

Lo curioso es que países que históricamente han tenido una presidencia muy fuerte, como México, parecen tener mandatarios menos influyentes en el Congreso que naciones con Ejecutivos más limitados, como Chile.

"No necesariamente que un Poder Ejecutivo presente muchos proyectos es un indicador de la fortaleza del presidente. Se pueden presentar muchos que nunca lleguen a ser aprobados, o pocos, pero muy relevantes, que terminan siendo leyes. Hay muchas variables a tener en cuenta", concluyeron Dayanni y Pellegrini.

La Asamblea Nacional de Panamá
La Asamblea Nacional de Panamá

MÁS SOBRE ESTE TEMA: