Marco legal de la defensa: obsolescencia, vacíos y una nueva oportunidad

En un artículo previo se describen seis líneas de acción para construir un sistema de defensa creíble y realista. Una de ellas es la actualización del marco legal que regula la Defensa Nacional, sustentado en la Ley N° 23554 de Defensa Nacional (1988), reglamentada por decreto N° 1112/24. Dicha ley establece bases para la preparación, ejecución y control de la defensa y se complementa con la Ley N° 19101 para el Personal Militar (1971).

Otras leyes y normas inciden en la organización y empleo del sistema de defensa nacional, sin ser éste su ámbito primario. Entre ellas, la Ley N° 24059 de Seguridad Interior (1992) que establece una clara diferencia entre seguridad interior y defensa, y la Ley N° 25520 de Inteligencia Nacional (2001), que regula al Sistema de Inteligencia Nacional. Todas ellas tienen decretos reglamentarios y otras normas derivadas, que evidencian en su conjunto, un marco legal obsoleto, con vacíos, contradicciones y ambigüedades en su cumplimiento.

Obsolescencia del marco legal

Las leyes mencionadas anteriormente se elaboraron en un contexto complejo caracterizado por el fracaso del gobierno de facto, la debilidad inicial del sistema democrático y la necesidad de un control efectivo sobre las FFAA. Ello tuvo como consecuencia, la inclusión de importantes restricciones operativas al Sistema de Defensa Nacional en el afán de limitar la intervención política de las fuerzas armadas.

Aunque comprensibles el contexto y las causas, las leyes crearon una división artificial entre defensa y seguridad (interior) como si fuesen problemas de diferente naturaleza y complejidad, y pudieran enfrentarse de manera independiente y desintegrada. Esto limita la capacidad defensiva del país y resta flexibilidad y velocidad de respuesta frente a amenazas o agresiones complejas (híbridas, proxies, etc). La defensa se prevé y emplea contra cualquier amenaza o agresión a los intereses vitales de la nación y las FFAA no deben considerarse como ultima ratio, sino como un recurso adecuado para algunas situaciones encuadradas legalmente como de seguridad interior y viceversa, con FFSS participando en operaciones militares (como en la guerra de Malvinas).

La Ley N° 24059 prevé emplear a las FFAA en operaciones de seguridad interior, previa declaración del estado de sitio por el PEN según el Art 86, Inc 17 de la CN (después de la reforma de 1994, está en el Art 99, Inc 16), algo que ningún presidente ha hecho dado el costo político de tal medida. Y aunque el Decreto 1112/24, intenta solucionar esta limitación, se mantiene la condición de que la amenaza o agresión sean externas, cualquiera sea su forma ya que no puede modificar per se, la ley.

La Ley de Inteligencia y normas derivadas limitan a la inteligencia militar a operar sobre organizaciones militares e inteligencia técnica de eventuales agresores (no menciona siquiera a amenazas). Operar sin la inteligencia brindada por su propio sistema afecta la eficiencia de cualquier organización militar (y de cualquier organización en general). También la normativa vigente prohíbe la ejecución de operaciones psicológicas (componente necesario en operaciones de información), algo inconcebible en la actualidad.

Vacíos, contradicciones, incumplimiento y ambigüedades

El marco legal de la defensa se presenta fragmentado y con vacíos importantes, producto de necesidades políticas ocasionales y de diferentes visiones sobre la problemática. Muchos aspectos obligatorios no se cumplen tal como la letra y el espíritu de cada ley pretende, en ocasiones con poca trascendencia, pero en otras con una afectación grave al sistema de defensa. A modo de ejemplo, se cita al servicio militar, a la reserva y a la carencia de una ley orgánica de las FFAA.

La Ley N° 24429 (1995) de Servicio Militar (que no deroga a la Ley N° 17531 de Servicio Militar Obligatorio), prevé la incorporación de soldados voluntarios y habilita al PEN a incorporar soldados mediante conscripción obligatoria, en caso de que no se llegue a cubrir las plazas fijadas anualmente. Este hecho nunca ocurrió desde su promulgación, pese a que las FFAA desde hace décadas, no tienen los efectivos necesarios para cumplir las misiones asignadas de manera eficiente.

Aunque varias leyes refieren a la reserva, no hay una ley específica para ella ni tampoco una de movilización. La carencia de un sistema eficiente y moderno de movilización y reservas, reduce la capacidad de disuasión y de respuesta frente a amenazas o agresiones externas, o para cumplir las misiones subsidiarias de las FFAA.

Otro vacío importante es la carencia de una ley orgánica de las FFAA. Según el artículo 45 y 46 de la Ley de defensa, el CODENA debía elevar varios anteproyectos de leyes en el plazo de un año (incluyendo entre otras, leyes orgánicas, de reserva, de movilización y de producción para la defensa). Poco se ha hecho en ese sentido, excepto con la Ley N° 24948 de Reestructuración de las FFAA, la cual fuera reglamentada de manera parcial e inconexa a través de decretos de distinta temática.

Más allá de lo mencionado, la gestión de la defensa ha sido ambigua y en muchos casos contradictoria con el espíritu de las leyes, citando como ejemplo:

La Ley N° 26.394 Justicia Militar (2008) creó el Código de Disciplina de las FFAA y modificó el Código Penal, cuyo espíritu era eliminar el fuero militar y equiparar derechos del militar con los del ciudadano. No obstante, las modificaciones del Código Penal, incluyen agravamiento de las penas en algunos delitos civiles si son cometidos por militares. Pareciera que ser militar, en su condición de funcionario público, constituye un agravante que no aplica por igual a todos los funcionarios.

Las normas presupuestarias y de planes de reequipamiento son también ejemplo de contradicciones y ambigüedades de gestión. La Ley N° 27565 Fondo Nacional de la Defensa (2020), asigna a la modernización de las FFAA desde 2023, el 0.8 por ciento de los ingresos corrientes. Nunca y sin justificación, se han alcanzado siquiera valores cercanos que permitan un proceso de modernización realista y sostenido.

El desconocimiento de la ley es también grave. Algunos ex presidentes y funcionarios, expresaron en varias ocasiones que Argentina no tiene hipótesis de conflicto. Ello implica ignorar (por desconocimiento o intencionalidad) el Art 8, a) de la Ley de Defensa Nacional, el cual establece taxativamente que el Sistema de Defensa Nacional debe determinar dichas hipótesis, sin mencionar la vigencia del conflicto por Malvinas.

Describir las falencias del marco legal de la defensa excede la extensión y propósito de este trabajo, el que busca alertar a quiénes tienen la responsabilidad de gobernar y legislar, de un problema serio para el futuro de la Nación.

Reconocer estas falencias, es sin embargo el paso necesario para su actualización, la que otorgue al país un marco jurídico políticamente acordado, ordenado, con lineamientos claros y definidos al futuro, y bajo el cual la defensa nacional tenga el poder necesario para asegurar la independencia, la soberanía y la libertad de los argentinos.