¿Asistencialismo por sobre los derechos? A nueve años de la AUH

Roxana Mazzola

A nueve años de creación de la AUH, "pasaron cosas" en la Argentina y en la región latinoamericana. El letargo de las mejoras sociales que se registraba desde el 2010 encuentra hoy un presente mucho más crítico en términos de desigualdad, pobreza y precariedad laboral.

Así, pues, si las políticas interactúan como sistema, no pueden desvincularse de los ciclos políticos y económicos, nacionales y globales. En su conjunción se expresa un estado de "lo justo" que no es inmóvil sino que muta y continuamente se reestructura. Desde fines de 2016 hasta el 2018 la AUH expresa un nuevo marco que revela el paso del paradigma de la "protección ampliada" al del "asistencialismo extendido" de la infancia, por el cual refuerza el carácter asistencial y caritativo del sistema de políticas y no de derechos. El programa de la AUH continúa existiendo, pero su espíritu —como derecho de seguridad social y superadora de los clásicos planes sociales focalizados— se está perdiendo.

Recordemos que a fines del 2009 se creó la AUH por decreto presidencial para aminorar el impacto de la crisis del 2008 en la infancia y la adolescencia que, junto a las mujeres, siempre resultan las más castigadas en tiempos de ajustes y vaivenes económicos. La necesidad de una medida de este tipo venía siendo reclamada.

La decisión que por entonces tomó el Ejecutivo no fue la de diseñar un plan social desde un típico formato asistencialista, sino que, por el contrario, se extendieron las asignaciones familiares a los hijos de trabajadores informales y se lo ejecutó desde la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses), creando la AUH como parte del régimen de asignaciones. Así planteada, era una medida de reparación del derecho a la seguridad social a la niñez para no condenar a los niños por la condición laboral de sus progenitores.

¿Qué considerar entonces para ver el paso del derecho a la asistencia en nueve años? Al menos son cinco los ejes que revelan los cambios en curso en la AUH y también en otras medidas sociales:

-Agenda social marginal y focal: se dejaron de debatir temas de la agenda social de los derechos laborales, la alfabetización digital o los derechos jubilatorios y de acceso al calendario de vacunas y hoy solo se habla de la asistencia social (comedores, planes de ayuda social, etcétera). Pasó a legitimarse que el Estado no tenga que intervenir en la negociación salarial, en salud, educación, etcétera, sino solo para contener a los desplazados, a los niños pobres y a las familias perjudicadas por la devaluación de sus salarios, las pérdidas de changas y el aumento de precios crecientes por la inflación.

-Cambios de cobertura marginales con aumento de las desigualdades entre las infancias. La ampliación de cobertura que se había generado de las asignaciones familiares (AUH, asignaciones familiares formales y otras prestaciones similares) entre 1997 al 2015 fue contundente: del 35% al 75,5% u 89% si se considera los excluidos por normativa, de los niños hasta 17 años. Desde 2016 los aumentos de cobertura son marginales (continúa sin ser universal) con el agravante de que se produce una reducción de cobertura de las asignaciones familiares tradicionales, porque, en este contexto, más padres pierden su empleo en blanco.

Tal lo dicho anteriormente, mientras a fin de 2015 se había llegado a 8,3 millones de niños, para el 2018 la mínima ampliación de destinatarios que se hizo fue de 360 mil hijos de monotributistas —ni siquiera se llegó a los 500 mil que se prometía—, 264 mil incorporaciones bajo la AUH, 95 mil de hijos de quienes perciben pensiones no contributivas y 27 mil hijos de quienes están desempleados. Las asignaciones familiares (trabajo en relación de dependencia) solo fueron de 54 mil incorporaciones.

De ello se desprende que lo que más creció fue ese formato particular que asumió la incorporación de los monotributistas al sistema, presentado como una "ampliación" del beneficio y acorde al nuevo ideario del "emprendedor". Allí se generó una nueva desigualdad y estratificación en el sistema, dado que fueron sumados bajo un formato cuanto menos extraño: los hijos de monotributistas se presentan bajo las asignaciones familiares contributivas pero con las condicionalidades de salud y educación de la AUH.

-El monto de la asignación se devaluó y por primera vez en años se encuentran por debajo de todo cálculo de inflación, incorporándose como práctica los bonus extra discrecionales, según coyuntura, y se genera una autofinanciación de la subsistencia. Recordemos aquí que no es necesario eliminar formalmente un derecho para volverlo discrecional y esmerilar su poder adquisitivo. Tal como sucedía con los planes del área de la asistencia social, como el Jefas y Jefes de Hogar del 2001 o el Ingreso para el Desarrollo Humano, cuyos montos eran de 150 pesos y 225 pesos, respectivamente, actualizados cada tanto de forma discrecional, la tendencia que se observa en la actualidad con la AUH transita por un recorrido parecido. A ello se suma una práctica típica de contextos de ajuste que expone a millones de personas a la bancarización, donde se extiende el crédito pero, dada la caída del poder adquisitivo, este se dirige a la provisión de bienes de subsistencia, como lo es afrontar los servicios de luz, agua, gas, transporte o alimentación básica.

-Área de asistencia social "recargada": se está produciendo un redimensionamiento de las funciones y del tamaño del Estado: el área a cargo de las políticas de seguridad social, asistencia social y salud ahora es el nuevo Ministerio de Desarrollo Social y Salud. La Anses ya no es un organismo descentralizado del Ministerio de Trabajo (que por cierto también fue reducido a secretaría) y el Ministerio de Salud fue también devaluado a rango de secretaría. Este cambio de estructura no es menor, porque son lógicas estatales muy distintas las que permean en uno u otro caso y seguramente sus consecuencias las veremos más adelante, pero marcan claramente una idea de asistencialismo extendido y no de la lógica de lo que históricamente vinculamos a los derechos a la seguridad social y la salud. Un rasgo típico de los procesos regresivos en nuestra historia es que, en ellos, los Ministerios de Desarrollo Social crecen y los sectoriales (Trabajo, Salud, Educación, etcétera) decrecen en términos de alcances o funciones.

-El sesgo en el debate de las condicionalidades de salud y educación y la pérdida del rol de la nación como nivelador de inequidades en el marco de un país federal: En el último tiempo, el Ejecutivo extendió los plazos para la presentación del cumplimiento de las condicionalidades de salud y educación de los destinatarios de la AUH y lamentablemente dicha circunstancia no implica que exista un debate a fondo sobre esa condicionalidad, sino que supone la imposibilidad de penalizar con la crisis a las familias. Sabemos bien que, en simultáneo, no se están potenciando las acciones de salud y educación, sino que cada vez más los gobiernos subnacionales pasan a hacerse cargo nuevamente de la resolución de la cuestión social como pueden, con los recursos diferenciales según la provincia o el nivel de identificación política con el gobierno central. Las prácticas se limitan a análisis marginales sobre si volver más blandas las condicionalidades cuando de lo que casi no se habla es que con una cobertura de casi el 100% de asistencia escolar a nivel primario, el papeleo de la condicionalidad no tiene sentido. Es en los dos extremos del sistema educativo que debieran centrarse los esfuerzos, el jardín de infantes y el secundario, y sabemos bien que ahí el tema no pasa por algo administrativo o de bases de datos intertemporales, sino que refiere a una oferta insuficiente y de heterogéneas calidades. Además, un derecho no puede estar condicionado. En todo caso, debiera hablarse de corresponsabilidades que son de las familias y sobre todo del Estado. No puede penarse punitivamente a los más pobres: solo los niños que perciben AUH deben presentar esta obligación, caso contrario se les retiene un 20% del beneficio.

No debemos perder de vista que la AUH representa menos del 1% del PBI. Por lo tanto, se trata de una inversión muy efectiva y que implica un muy bajo costo fiscal. La cuestión es si se articula con un conjunto de políticas que potencien su sentido de derecho a la seguridad social o si se la asimila a la idea de asistencia a la pobreza. Son opciones alternativas muy distintas si se optara por visibilizar a los 13 millones de niños para que todos tengan derechos a la seguridad social, especialmente los más vulnerables, o segregar y focalizar con asistencia solo en los niños pobres.

Visualizar estos cambios en curso es vital para revisar las fortalezas e insuficiencias del proceso político previo y el tipo de estructura social que promueven, así como también resulta vital para observar el regresivo impacto transformador del presente que golpea tanto en los más humildes como en la panza de la distribución donde se ubica la clase media. Los cambios de ciclos políticos y económicos no son un dato más sino que son condicionantes estructurantes de los futuros posibles.

La autora es especialista en Políticas Sociales. Directora del Centro de Estudios y Desarrollo de Políticas  (CEDEP), profesora de posgrado en FLACSO e investigadora visitante del Instituto Gino Germani de la UBA. Doctoranda en Ciencias Sociales por la UBA.

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