Cuál es el costo fiscal del cambio en la coparticipación que piden las provincias y cuáles serían las más beneficiadas

Un proyecto de ley respaldado por un amplio consenso de gobernadores propone modificar el esquema de asignación de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN), eliminando la discrecionalidad actual en favor de un sistema automático de distribución basado en los criterios de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Según un estudio elaborado por el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (Ieral), de la Fundación Mediterránea, esta reforma implicaría para el gobierno nacional un costo fiscal de $269.465 millones durante el segundo semestre de 2025.

El proyecto, actualmente en discusión en el Congreso, apunta a automatizar el reparto del 100% de los recursos que integran el Fondo de ATN, en línea con los coeficientes de coparticipación vigentes. En la actualidad, esos fondos son asignados discrecionalmente por el Ministerio del Interior para atender emergencias o desequilibrios financieros provinciales. No obstante, según explica el informe, “la tradición es una gran sub ejecución o, dicho de otra manera, que la Nación se apropia de la mayor parte de los recursos que ingresan al Fondo”.

Cómo se conforma el fondo ATN y cómo se ejecuta

El Fondo de ATN se forma, principalmente, con el 1% de la masa coparticipable neta y con el 1% del componente coparticipable del Impuesto a los Bienes Personales. Hasta 2017, también se incluía el 2% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias. Estos recursos, aunque se originan automáticamente a partir de la recaudación, son administrados en forma discrecional por el Poder Ejecutivo nacional.

De acuerdo con el informe del Ieral, entre enero de 2017 y junio de 2025 el Fondo ATN acumuló ingresos por $8,6 billones (en valores constantes de 2025), pero sólo se transfirieron a las provincias el 48% de esos fondos. El restante 52% “quedó acumulado en las cuentas del gobierno nacional”.

El estudio también remarca que “cuando la recaudación no se distribuye en su totalidad en el período fiscal anual, si bien el gobierno nacional no puede destinar los recursos a otros fines, los fondos no distribuidos disminuyen el gasto nacional y por ende pasan a formar parte del resultado fiscal”.

El comportamiento de baja ejecución tuvo su punto más alto en 2024. Ese año, el fondo devengado fue equivalente al 0,12% del PBI, pero solo se distribuyó a las provincias el 0,01% del producto. La diferencia —según Ieral— fue de $881.296 millones, que el gobierno nacional “evitó gastar” gracias a la subejecución. En caso de haber estado vigente el proyecto de ley, el informe señala que las provincias habrían recibido recursos por el equivalente al 0,07% del PBI.

Impacto fiscal y estimaciones para 2025

A partir de la proyección de ingresos y la comparación con el promedio de asignaciones realizadas durante los últimos tres semestres, el IERAL calculó que la puesta en marcha del nuevo sistema en el segundo semestre de 2025 representaría un incremento de $269.465 millones en las transferencias a las provincias. “Realizando el mismo razonamiento numérico para 2025, el costo fiscal nacional sería del orden de 0,05% del PBI”, afirma el documento.

Este monto se compara con el superávit financiero esperado por el gobierno nacional para 2025, estimado en 0,4% del PBI. Por lo tanto, el impacto fiscal sería moderado pero concreto. El trabajo advierte que “la Nación perderá financiamiento” en la medida en que no pueda conservar la porción de ATN no distribuida.

Distribución estimada por provincia

Según los cálculos, casi todas las provincias mejorarían su situación fiscal con el nuevo esquema. En total, las jurisdicciones pasarían de recibir $65.098 millones (promedio de los últimos tres semestres) a $334.563 millones en el segundo semestre de 2025. La diferencia de $269.465 millones representa el costo fiscal total del proyecto para ese período.

La provincia de Buenos Aires encabeza el listado con una diferencia positiva de $67.336 millones, seguida por Córdoba con $28.697 millones, Santa Fe con $24.647 millones, y Chaco con $15.214 millones.

Córdoba sería, además, la más beneficiada en términos relativos, ya que el aumento representa un 2,5% adicional respecto a los recursos que recibe por coparticipación. “Salvo Chubut, todas las jurisdicciones tendrían mejoras respecto a lo recibido desde 2024”, indica el informe. La única excepción es esa provincia patagónica, que pasaría de recibir $5.438 millones a $5.111 millones, una caída de $327 millones.

En su análisis, el Ieral también evaluó cómo hubiese impactado este proyecto si hubiera estado en vigencia en 2024. De acuerdo al informe, la transferencia automática de ATN a las provincias habría sumado $489.505 millones adicionales, lo que representa un 0,06% del PBI de ese año. Esa cifra, proyectan, “hubiese reducido en aproximadamente un 20% el superávit financiero nacional registrado en 2024”.

Por otro lado, el estudio recuerda que históricamente algunas jurisdicciones fueron más favorecidas que otras bajo el régimen discrecional. “Chubut ha recibido fondos ATN con una participación 1,7 puntos porcentuales superior a su participación en la coparticipación”, mientras que otras como Córdoba y CABA “exhibieron una participación 2 puntos porcentuales inferior”.

Situación fiscal actual

El informe subraya que tanto el gobierno nacional como las provincias lograron superávits fiscales en 2024. La Nación cerró el año con un saldo positivo equivalente al 0,3% del PBI, mientras que las provincias en su conjunto lograron un superávit del 0,2%. Estos resultados se explican, en buena parte, por una reducción significativa del gasto público en términos reales: 26% a nivel nacional y 17% en las provincias.

Sin embargo, los datos del primer trimestre de 2025 muestran una divergencia. Mientras que los gastos nacionales se mantuvieron estables (variación real de -0,2%), el conjunto de 17 provincias que publicaron datos mostró un incremento real del 21%. En paralelo, los ingresos provinciales crecieron un 10% en términos reales, mientras que los nacionales cayeron 2,3%, en parte por la eliminación del impuesto PAÍS.

Según el documento del Ieral, “si en el primer trimestre de 2025, en lugar de aumentar un 21% anual real su gasto, las provincias lo hubieran incrementado como lo hizo el gobierno nacional en ese trimestre (+3% real interanual), hubieran liberado recursos por el equivalente a un 46% de la recaudación de los distorsivos impuestos sobre los Ingresos Brutos y de Sellos”.

El impacto del proyecto

El estudio sostiene que automatizar el reparto del Fondo ATN “no resuelve el problema de fondo, pero implica un avance acotado y puntual” frente a las inequidades del esquema vigente. En ese sentido, advierte que para maximizar el impacto positivo del proyecto, sería importante “que esos recursos adicionales no se destinen a aumentar el gasto corriente sino a dinamizar reformas que mejoren la competitividad de la producción nacional”.

Además, Ieral propone que las provincias que se beneficien con mayores recursos asuman compromisos en áreas clave, como la reducción de la litigiosidad laboral. Entre otras alternativas, sugiere implementar peritos médicos forenses en los poderes judiciales provinciales, tal como establece la ley 27.348, y utilizar los fondos para reducir impuestos distorsivos como el de Sellos. “Los ATN que se hubieran distribuido automáticamente a provincias en 2024 son equivalentes a un 16% de lo que las provincias recaudaron de impuesto de Sellos en ese mismo período”, indica el informe.