Lo que no se achica en la Argentina es el Estado: en la cuarentena se sumaron 23.000 empleados públicos

Durante más de un siglo, el Poder Ejecutivo funcionó con ocho ministerios. Con Mauricio Macri llegó a tener 23 y actualmente suma 20. El personal creció durante el aislamiento, mientras se contrajo en el ámbito privado

Alberto Fernández, cuando presentó su gabinete de 20 ministros
Alberto Fernández, cuando presentó su gabinete de 20 ministros

La difusión de los datos de desocupación y pobreza, la pérdida de casi 4 millones de empleos en el sector privado recientemente informada por el Indec, y las crecientes restricciones de acceso al dólar “solidario”, principal vehículo de ahorro de la clase media argentina, pusieron otra vez sobre el tapete los privilegios y el tamaño del Estado, que en los últimos 20 años (antes de la pandemia de coronavirus), multiplicó entre dos y tres veces su estructura.

El fenómeno se mantuvo en los primeros 4 meses en cuarentena, según las estadísticas de empleo registrado del Ministerio de Trabajo, puesto que mientras a nivel país en julio había 321 mil trabajadores ocupados en blanco menos que en febrero, en el caso de la franja asalariada en el conjunto del sector público (nación, provincias y municipios) se elevó de 3,18 millones a 3,21 millones en ese período (casi 23.000 personas se sumaron a la nómina estable).

Mientras a nivel país en julio había 321 mil trabajadores ocupados en blanco menos que en febrero, en el caso de la franja asalariada en el conjunto del sector público (nación, provincias y municipios) se elevó de 3,18 millones a 3,21 millones

La cuestión se agudizó cuando el BCRA prohibió el acceso a la divisa a los empleados del sector privado que hubieran cobrado parte de su salario gracias al programa de “Asistencia al Trabajo y la Producción” (ATP). ¿Por qué -se objetó- quien en una situación transitoria y de emergencia recibió del fisco una parte quizás mínima de su ingreso, no puede acceder al dólar “oficial” y sí pueden quienes lo reciben totalmente de las arcas del Estado? La crítica no desapareció cuando el ministro de Economía, Martín Guzmán, dijo que los “funcionarios públicos de alto rango” no podrían comprar dólares ni cuando el titular de la Cámara de Diputados, Sergio Massa, dijo que tampoco podrían los legisladores.

El cuadro, sin embargo, trasciende el problema del dólar. Importan el tamaño del Estado, su peso sobre el sector privado, su contribución a la sociedad y las retribuciones y méritos de quienes trabajan en él. Una primera aproximación indica que en lo que va del siglo XXI la “Administración Pública Nacional”, núcleo de la estructura burocrática estatal, pasó de 10 a 20 Ministerios, de 43 a 110 secretarías y de 58 a 170 subsecretarías de Estado, precisó Nicolás Gadano, ex director del Banco Central, tras desempolvar un organigrama del año 2000 y compararlo con el actual.

Por una limitación de espacio, el organigrama 2020, o "mapa del Estado” -raviolera en la jerga de los economistas- publicado por la Jefatura de Gabinete, que encabeza Santiago Cafiero, no da cuenta de los centenares de direcciones nacionales y direcciones a secas de las diferentes carteras y lista al pie 138 “Organismos descentralizados, Sociedades del Estado y otros entes dependientes del Sector Público Nacional” cuya existencia tal vez ni sospechen la mayoría de los argentinos de a pie.

El organigrama 2020 de la "Administración Pública Nacional". Por cuestiones de espacio, no incluye centenares de "direcciones". Al pie, lista 138 entes descentralizados bajo el ala de diferentes Ministerios
El organigrama 2020 de la "Administración Pública Nacional". Por cuestiones de espacio, no incluye centenares de "direcciones". Al pie, lista 138 entes descentralizados bajo el ala de diferentes Ministerios

Así, por ejemplo, sin contar “Direcciones”, del presidente de la Nación depende una “Administración General de Museos y Archivos Presidenciales” y el ministerio de Agricultura cobija, además del INTA (Tecnología Agropecuaria), el Senasa (Sanidad Animal), el Inase (Semillas), el Inidep (Desarrollo Pesquero) y el Inym (Yerba Mate) a Inteasa, para “administrar las regalías de las tecnologías transferidas por el INTA y ser un instrumento administrativo, comercial y financiero de las Estaciones Experimentales que lo requirieran”.

El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación tiene bajo su ala agencias como “Vehículo Espacial de Nueva Generación SA” y la Anpidti (Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación) y el de Desarrollo Productivo, amén de cobijar 3 Institutos, 1 Polo, 1 Banco, 1 Corporación y 1 Yacimiento, cuenta con el “Servicio Geológico Minero” (Segemar), de larga data. Pero Matías Kulfas, el ministro del área, ni le hace sombra a su par de Economía, Martín Guzmán, de quien dependen 22 agencias descentralizadas, desde las populares AFIP y Casa de la Moneda y los menos conocidos Entes Reguladores del Gas y la Energía Eléctrica hasta la ignota Uestee (Unidad Especial de los Sistemas de Transmisión de Energía Eléctrica).

Bajo la cartera de Justicia y Derechos Humanos figuran desde el Inadi hasta la “Agencia Nacional de Materiales Controlados” y el “Instituto Universitario Nacional de DDHH Madres de Plaza de Mayo" y Obras Públicas cobija al Orsep (Organismo Regulador de Seguridad de Presas) y a Ebitan, Ebileñas y Ebifetra, entidades binacionales a cargo de los proyectos de túneles internacionales de “Agua Negra”, “Paso Las Leñas” y “Ferrocarril Transandino Central”, respectivamente.

Alberto Fernández, en su primer mensaje ante la Asamblea Legislativa, cuando definió al suyo como "un gobierno de científicos" EFE/ Juan Ignacio Roncoroni
Alberto Fernández, en su primer mensaje ante la Asamblea Legislativa, cuando definió al suyo como "un gobierno de científicos" EFE/ Juan Ignacio Roncoroni

Del Ministerio de Salud dependen una docena de Superintendencias, Hospitales, Institutos y Laboratorios; y del Ministerio de Transporte, Mario Meoni, 17 Comisiones, Juntas, Operadoras, Administraciones, Organismos y Agencias, además de Aerolíneas Argentinas y Austral líneas aéreas.

Al tercer trimestre de 2020, consignan las planillas del Ministerio de Economía, el “Sector Público Nacional” emplea a 343.042 personas, de las cuales 282.042 son de “planta permanente” o personal transitorio y 60.548 son “personal contratado”.


Los datos de empleo y salarios del "Sector Público Nacional" que consignaba, a julio, el ministerio de Economía
Los datos de empleo y salarios del "Sector Público Nacional" que consignaba, a julio, el ministerio de Economía

Salarios más altos

Respecto de las remuneraciones, Economía precisa que a julio el salario promedio del personal transitorio y permanente era de $70.423 mensuales y el del personal contratado de $56.887, un 10% por arriba del promedio que registra el sector privado.

También el más reciente Informe de Política Monetaria del Banco Central graficó, en base a datos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la muy dispar evolución del número de empleos públicos y privados: los primeros, en aumento y los segundos, en descenso. Semanas después, el Indec consignó una pérdida de casi 4 millones de empleos exclusivamente en el sector privado.

Banco Central graficó, en base a datos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la muy dispar evolución del número de empleos públicos y privados: los primeros, en aumento y los segundos, en descenso

En suma, las fuentes oficiales (el sitio del Gobierno, Economía, la Oficina de Presupuesto del Congreso y el BCRA) confirman que el Estado ha escapado de modo sistemático a los vaivenes, rigores y achicamiento de la Economía, en los últimos años, y también desde la irrupción de la pandemia del COVID-19, como no pudo hacerlo el conjunto de la actividad privada.

El último "Informe de Política Monetaria" del ministerio de Economía graficó la dispar evolución salarial de los sectores público y privado y, dentro de este último, la diferencia entre asalariados y no asalariados
El último "Informe de Política Monetaria" del ministerio de Economía graficó la dispar evolución salarial de los sectores público y privado y, dentro de este último, la diferencia entre asalariados y no asalariados

De hecho, hay estudios que relacionan el achicamiento del sector privado y de la economía con el aumento del tamaño del Estado. Un informe del Iaraf, fundado por el economista Nadin Argañaraz, precisa que entre los decenios 1998-2008 y 2009-2019 el Gasto Público pasó del 27,7 al 40% del PBI. Y otro del Observatorio Fiscal Federal de la UCA, dirigido por Luciano Di Gresia, señala que “cuando el gasto público superó el 30% del PBI, la economía argentina dejó de crecer", a diferencia de otros países que con gastos públicos elevados pudieron seguir creciendo sin problemas.

“Los ministerios son solo la punta del iceberg”, dice Oscar Oszlak, experto en administración pública, investigador del Cedes y del Conicet, autor del clásico “La formación del Estado argentino” y el más reciente “El Estado en la era exponencial”.

Alfonsin debió respetar el límite de 8 ministerios, pero operó con 32 secretarías y 65 subsecretarías 
Foto NA zzzz
Alfonsin debió respetar el límite de 8 ministerios, pero operó con 32 secretarías y 65 subsecretarías Foto NA zzzz

Oszlak, quien fue subsecretario de Reforma Administrativa del gobierno de Raúl Alfonsín, recuerda los tironeos entre Cancillería y Economía por el área de Economía Internacional. La salomónica solución fue crear la secretaría de “Relaciones Económicas Internacionales” en Economía y la subsecretaría de “Relaciones Internacionales Económicas” en Cancillería. Ya en el menemismo, Cavallo copó el área como canciller y siguió manejándola cuando pasó a Economía pero dejó gente suya en Cancillería.

En el Estado, dice Oszlak, hay “isocracias”, líneas que unen puntos de igual nivel de poder, que no siempre coinciden con el rango. Y da ejemplos. Todos saben que Juan Martín Mena el secretario de Justicia, tiene tanto o más poder que la ministra, Marcela Losardo, y que Sergio Berni, secretario de Seguridad de la Nación en la segunda gestión de Cristina Kirchner, tenía más poder que la ministra del área, Cecilia Rodríguez, de quien ni se sabía el nombre.

Internas de poder y accidentes van dejando capas geológicas de direcciones nacionales, direcciones a secas, “Agencias”, “Entes”, “Organismos”, “Institutos”, etc. Por caso, la “Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia”, en la que los Kirchner pusieron a su cerebro jurídico y hombre de máxima confianza, Carlos Zannini, por ejemplo, nació en la década del sesenta porque el ala “nacionalista” del gobierno militar de Onganía quería controlar al ala “liberal” de su ministro de Economía, Krieger Vasena, dinámica que se repite a diferentes niveles.

Oscar Oszlak, uno de los mayores expertos en administración pública de la Argentina. La Constitución de 1853 estableció un ejecutivo de 5 ministerios, que luego fue aumentado a 8. A partir de la CN de 1994, cada gobierno decidió cuántos ministerios quería tener
Oscar Oszlak, uno de los mayores expertos en administración pública de la Argentina. La Constitución de 1853 estableció un ejecutivo de 5 ministerios, que luego fue aumentado a 8. A partir de la CN de 1994, cada gobierno decidió cuántos ministerios quería tener

La Argentina tiene hoy 20 Ministerios dependientes del gobierno nacional. Países europeos, como Francia y España, tienen entre 12 y 14, Brasil llegó a 39 y Cuba y Venezuela cerca de 40, dice Oszlak. Inglaterra creó un “ministerio de la Felicidad” y la Ciudad de Buenos Aires una subsecretaría de bicicletas y bicisendas.

De cinco a ocho, de ocho a veintitrés

¿Cómo fue que llegó a esto? La Constitución de 1853 establecía la existencia de cinco ministerios, que con las reformas de 1862 y 1898 se estiró a un máximo de ocho, límite que fue superado sólo durante el período de vigencia de la Constitución peronista de 1949. Con el numerus clausus de 8 Ministerios se inició en 1983 la actual etapa democrática. Ese techo fue barrido por la Constitución de 1994. Desde entonces, cada gobierno fue dibujando su propia “ley de ministerios”. Menem aplicó en un momento la “regla de tres”: cada ministerio no debía tener más de 3 secretarías y cada secretaría no más de 3 subsecretarías. Pero -cuenta Oszlak- para burlar esos límites se crearon entre 160 y 180 “subsecretarías adjuntas”: la única diferencia con las subsecretarías a secas era que no disponían de choferes.

De la primera etapa democrática son también los “entes cooperadores”, instituciones privadas con financiamiento parcial del Estado que operan como auxiliares de diversos ministerios, como Acara (Asociación de Concesionarios de Automotores de la República Argentina), el Colegio de Escribanos o la editorial “La Ley”. Creados durante el gobierno de Raúl Alfonsín para agilizar tareas burocráticas, Carlos Menem los usó para circunvalar los programas de restructuración del Estado acordados con el Banco Mundial y el kirchnerismo como vehículo para eludir controles presupuestarios y ubicar “militancia” en registros dependientes, por ejemplo, del ministerio de Justicia.

La reforma constitucional de 1994, acordada en el "Pacto de Olivos", permitió barrer con el límite de 8 ministerios. Menem creó entre 160 y 180 "subsecretarías adjuntas", cuya única diferencias con las subsecretarías a secas era que no disponían de choferes
La reforma constitucional de 1994, acordada en el "Pacto de Olivos", permitió barrer con el límite de 8 ministerios. Menem creó entre 160 y 180 "subsecretarías adjuntas", cuya única diferencias con las subsecretarías a secas era que no disponían de choferes

Esa dinámica, que se acentúa en los gobiernos de coalición, fue poblando de ravioles el organigrama y de personal la estructura del Estado. El mayor achicamiento de personal se dio durante el menemismo, que asumió con 900.000 empleados públicos nacionales, que se redujo, para luego volver a crecer vigorosamente, mediante la transferencia de las áreas de Educación y Salud a las provincias.

El kirchnerismo llegó a tener 17 Ministerios y durante los gobiernos de Cristina Kirchner la cantidad de empleados públicos nacionales creció casi 40%, “una locura, una barbaridad”, dice Oszlak.

Al asumir, Mauricio Macri a fines de 2015 aumentó la cantidad de Ministerios a 23, con la novedad de dos vicejefes de Gabinete, suerte de “coordinadores” que tomaban examen a los ministros. La cantidad de empleados públicos aumentó hasta 2016 y se redujo en los años subsiguientes. Además, hubo reestructuraciones ministeriales, como cuando se fusionaron Salud y Desarrollo Social y Trabajo y Producción y Ciencia y Técnica perdió rango y pasó a depender de Educación. De allí que cuando Ginés González García asumió como ministro de Salud en el esquema que rehízo Alberto Fernández, fue recibido con el cantito “Salud es ministerio, Salud es ministerio”. Pero rango no es igual a eficacia ni la existencia de un ministerio garantiza excelencia. Alemania, por caso, no tiene ministerio de Ciencia y Tecnología.

“De pronto, los Ministerios colapsan y se reunifican; tiene mucho que ver con las coaliciones y cómo se reparten los cargos. Los gobiernos militares también se repartían ministerios y secretarías por fuerza, nunca hubo racionalidad”, recuerda Oszlak. Claro que además de los ministerios, el tamaño del Estado está dado por los recursos que maneja y cómo los asigna. En el caso argentino, dice, una muy alta proporción del gasto se asigna al sistema previsional y a transferencias (subsidios, programas sociales).

Macri cuando presentó su gabinete de 23 ministerios en el Jardín Botánico y pronunció su frase sobre "el mejor equipo de los últimos 50 años"
Macri cuando presentó su gabinete de 23 ministerios en el Jardín Botánico y pronunció su frase sobre "el mejor equipo de los últimos 50 años"

Silos ministeriales

La estructura ministerial es una estructura de silos, no hay horizontalidad, y los problemas en general son transversales; es necesario coordinar horizontalmente (con otras áreas) y verticalmente (con provincias y municipios), pero la coordinación es uno de los problemas más difíciles: no la han resuelto ni los “ministros coordinadores” ni los minigabinetes, prosigue Oszlak.

“No funcionan porque no hay mecanismos claros o hasta qué punto discuten temas transversales o chismes presidenciales; es un problema de cultura política, capacidad de gestión, responsabilización, revisión de cuentas, planificación. No se planifica. Hay una tendencia a decidir a medida que los problemas se presentan, no anticipándolos o imaginando el estado al que se quiere arribar. Cuando no hay planificación, no hay futuro, es puro presente, y presente continuo, que no se conjuga. Y tampoco hay pasado: no hay seguimiento, control de gestión, evaluación de resultados”, explica.

Hay una tendencia a decidir a medida que los problemas se presentan, no anticipándolos o imaginando a lo que se quiere arribar. Cuando no hay planificación, no hay futuro. Y tampoco hay pasado: no hay seguimiento, control de gestión, evaluación de resultados. Es puro presente, y presente continuo, que no se conjuga.

Oszlak subraya además la cuestión de las provincias. Hasta hace 50 años el empleo público total era de 3 empleados nacionales y 1,25 empleados provinciales cada 100 habitantes de la Argentina. Una proporción semejante implicaría hoy poco menos de 2 millones de empleados públicos (nacionales y provinciales) en total, pero hay mucho más de 3 millones. El crecimiento del empleo provincial trascendió largamente la asunción de las áreas de Educación y Salud. “Hay provincias, como Formosa, donde el empleo registrado privado es menor a la cantidad de empleados públicos” y otras, como Santa Cruz, donde la cantidad de empleados públicos es de más de 10 cada 100 habitantes, apunta Oszlak.

El trabajo del Iaraf citado más arriba precisa que 31% del gasto público se destina al pago de salarios, 25% a jubilaciones y 16% a transferencias. Si además se consideran los bienes y servicios que el Estado necesita para funcionar, los intereses de la deuda y “otros gastos”, queda apenas un 9% para inversiones, obras que mejoren el bienestar de la sociedad y/o la productividad de la economía.

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