El reto del nuevo gobierno: no solo destrabar las obras paralizadas, sino evitar que las nuevas inversiones terminen igual

En junio, información difundida por el Congreso con base en datos de la Contraloría reportó 2,241 obras públicas paralizadas por más de S/73 mil millones. Solo en diez regiones del Perú, una revisión distinta del Congreso encontró más de S/61.4 mil millones en incrementos de costos en 3,151 obras, y más de 1,600 inversiones a nivel nacional con aumentos presupuestales superiores al 100%.

Son cifras que en el Perú ya son lo suficientemente familiares como para que casi no llamen la atención, y ese es el verdadero problema. La Contraloría señala los incumplimientos contractuales como la causa principal de las paralizaciones, seguidos de la falta de recursos financieros y de deficiencias en los expedientes técnicos. El 68% de las obras paralizadas corresponde a gobiernos locales, que muchas veces no cuentan con los equipos técnicos necesarios para estructurar y administrar contratos complejos. No es un problema de falta de proyectos. Es un problema de falta de disciplina contractual.

El Perú no necesita inventar una nueva forma de contratar para abordar esto. Ya cuenta con una, y la ha venido utilizando durante siete años.

El uso de contratos NEC en el Perú comenzó con los Juegos Panamericanos Lima 2019, donde 19 proyectos de infraestructura, incluidos la Villa de Atletas y las principales sedes deportivas, se entregaron a tiempo y dentro del presupuesto previsto. El modelo se extendió luego a la Reconstrucción con Cambios y después al programa Escuelas Bicentenario, un esquema de S/5,900 millones para la reconstrucción de 75 colegios. En 2024, el Ministerio de Economía y Finanzas, junto con NEC y el Gobierno del Reino Unido, suscribió un memorando para adoptar progresivamente estos contratos como el marco contractual preferido del país para la infraestructura pública. Proyectos por casi US$9 mil millones ya han utilizado NEC en el Perú.

Ese historial incluye una lección difícil, y vale la pena decirlo con claridad en lugar de dejar que alguien más lo señale. En julio, la Contraloría auditó 32 obras de la Reconstrucción con Cambios ejecutadas bajo contratos NEC3 y encontró sobrecostos de 140.7% y retrasos de 332.6%. Veintiocho de esas 32 obras se contrataron bajo la Opción F, un contrato de gestión con reembolso de costos en el que es el Estado, y no el contratista, quien asume el riesgo del incremento de costos de las actividades subcontratadas; las cuatro restantes se contrataron bajo la Opción A, de precio fijo, en la que es el contratista quien asume la mayor parte de ese riesgo. Los auditores atribuyeron los sobrecostos a expedientes técnicos iniciales que no pudieron anticipar condiciones del terreno descubiertas posteriormente en campo, y a la escasez de especialistas capaces de gestionar el riesgo una vez que esas condiciones salieron a la luz. Un contrato que solo reportara éxitos no le diría al Perú nada sobre dónde es probable que su próxima inversión salga mal. Uno que puede ser examinado con esta precisión, obra por obra, causa por causa, es uno que un gobierno puede realmente gestionar. Una muestra de seis de esos proyectos —de educación, salud e infraestructura integral— muestra cómo se ve eso en la práctica: ARCC/ANIN autorizó en ellos 140 eventos compensables, por S/381 millones en sobrecosto y 2,860 días acumulados de ampliación de plazo, más de dos tercios de ellos originados por modificaciones al diseño o condiciones del terreno que nadie había anticipado.

Lo que distingue a la contratación colaborativa no es que elimine el riesgo. Es que obliga a identificarlo tempranamente. El mecanismo de eventos compensables de NEC exige a las partes alertar, oportunamente, sobre cualquier situación que pueda afectar el costo, el plazo o el desempeño, antes de que escale hacia el mismo tipo de problemas que están detrás de las cifras de este año de la Contraloría y el Congreso. En un país donde los problemas históricamente han salido a la luz solo cuando ya era demasiado tarde para hacer algo al respecto, eso es una ventaja estructural, no un tecnicismo.

Nada de esto funciona por sí solo. Depende de que exista capacidad técnica dentro de las entidades públicas, de equipos bien preparados, y de una verdadera cultura de colaboración entre el Estado y el contratista — exactamente las brechas de capacidad que las propias cifras de la Contraloría muestran concentradas en los gobiernos locales.

Por esa razón, la tarea del nuevo gobierno no es elegir un modelo de contratación. El Perú ya eligió uno, y tiene siete años de resultados, fallas auditadas incluidas, que lo respaldan. Se trata de invertir en la calidad de los expedientes técnicos antes de firmar los contratos, de construir la capacidad especializada —dentro de los gobiernos locales, especialmente— para gestionar el riesgo una vez que aparece, y de elegir la opción contractual que se ajuste al perfil de riesgo de cada proyecto, en lugar de recurrir por defecto a la que traslada la mayor parte de ese riesgo al Estado.

Destrabar las 2,241 obras paralizadas será una tarea urgente para el nuevo gobierno. La más difícil será asegurar que la disciplina descrita arriba —invertir en expedientes antes de firmar los contratos, construir capacidad especializada, hacer coincidir la opción contractual con el riesgo— se aplique a cada inversión que está por venir, no solo a las que ya están en problemas. Esa es la tarea que tienen por delante las instituciones del Perú durante los próximos cinco años.