¿Qué hacemos con Ingresos Brutos?: el IVA provincial y sus desafíos

Una vez más, el Impuesto a los Ingresos Brutos (IIBB) vuelve al centro del debate. Esta vez, por los rumores sobre su posible reemplazo por una sobre alícuota en el IVA nacional. El ministro Luis Caputo lo sugirió últimamente, aunque sin mayores precisiones. El objetivo es claro: avanzar hacia un esquema más sencillo y menos distorsivo. Sin embargo, su diseño e implementación plantean desafíos significativos.

La “excepcionalidad argentina” encuentra en este tributo un caso paradigmático. No se trata de una singularidad en el comportamiento de los agentes económicos, sino del uso sistemático de políticas fiscales ineficientes.

El IIBB es uno de los impuestos más distorsivos del sistema: grava cada etapa del proceso productivo, generando un efecto cascada que encarece artificialmente los bienes y servicios. No permite devolución en frontera y no tiene contrapartida relevante en otros países, salvo excepciones marginales -como algunos estados de EE.UU.-, a tasas bajas y en sectores específicos-.

La carga de este tributo en Argentina supera incluso la recaudación promedio del Impuesto a las Ganancias corporativas en los países de la OCDE. Durante la última década, IIBB rondó el 4% del PBI, mientras que el tributo empresarial de los países desarrollados solo alcanzó ese valor en 2022.

El crecimiento del gasto público provincial durante las últimas décadas -en un contexto de expansión estatal sin justificación clara- explica en parte el peso de este impuesto. Su bajo nivel de visibilidad, al estar “oculto” en las cadenas de precios, lo vuelve políticamente funcional para los gobernadores.

Un paso inicial sería aumentar su visibilidad -como establece la reciente obligación de discriminar impuestos en los tickets- y reforzar la conciencia de que elevar el gasto y los tributos tiene consecuencias.

IVA, ventas finales y modelos mixtos

La mayoría de las propuestas coinciden en trasladar la carga impositiva desde la producción hacia el consumo, eliminando el efecto cascada. Así se reduciría el costo argentino y se mejoraría la competitividad. Esto también permitiría desmontar regímenes de retenciones y percepciones provinciales que elevan la carga efectiva muy por encima de la alícuota legal.

En 2017, el Consenso Fiscal avanzó en este sentido: las provincias se comprometieron a reducir el IIBB en etapas intermedias y concentrarlo en el comercio minorista, convergiendo hacia un impuesto sobre ventas finales. Pero el acuerdo se desactivó antes de su plena implementación.

Más recientemente, cobró impulso la propuesta de un “super IVA”, con una sobre alícuota recaudada por el Estado nacional y girada a las provincias, como planteaba FIEL en los años 90 y retomaron economistas ligados a la “escuela cordobesa”.

Este esquema requiere resolver cuestiones clave: mantener la recaudación sin subir la presión fiscal, evitar ganadores y perdedores entre provincias, y garantizar una administración viable.

Uno de los principales dilemas es la base imponible. Si las provincias pudieran definir qué actividades o bienes tributan, habría incentivos a una descoordinada competencia fiscal y problemas administrativos.

También se debate si la alícuota debe ser única -fijada por Nación- o variable -a elección provincial-. Una tasa única podría mantener la presión tributaria total, pero no así la distribución geográfica de la carga. Las provincias con fuerte perfil productivo (como las petroleras) reducirían la carga al tributar solo el consumo final. En cambio, otras más orientadas al consumo podrían aumentarla.

Surge entonces otra pregunta: ¿se redistribuiría la recaudación según el aporte de cada jurisdicción o por un coeficiente tipo coparticipación? CABA y Buenos Aires, aportantes netos, rechazarían una fórmula redistributiva y verían una oportunidad histórica para ganar quedarse con lo generado en su territorio.

¿Cuál debería ser la nueva alícuota?

Según estimaciones de FIEL de 2015, para mantener la recaudación con el sistema actual de IVA, habría que subir la alícuota en unos 11,4 puntos porcentuales.

Incluso sin exenciones ni regímenes especiales, el IVA combinado (Nación más provincias) debería ubicarse entre 26% y 29%. Hoy, el máximo regional es el 22% de Uruguay.

Este dato revela dos aspectos: el enorme peso del IIBB y la necesidad de racionalizar el gasto público provincial para permitir una transición a tasas más razonables.

En este contexto, se analizan dos esquemas “puros”:

1. Una alícuota única nacional, con devolución a las provincias vía coparticipación o algún fondo compensador. Esto implicaría una centralización mayor del sistema fiscal, agravando el desequilibrio vertical y ampliando de hecho la coparticipación federal.
2. Tasas provinciales definidas de forma descentralizada, pero cobradas con la infraestructura nacional del IVA. Esto permitiría mayor autonomía, pero dificultaría la administración y podría generar problemas de competencia una “guerra tributaria” entre jurisdicciones. Si no se aplicara un mecanismo de devolución en frontera -como un IVA provincial a tasa cero en operaciones interjurisdiccionales-, el sistema replicaría viejos problemas del IIBB. Además, se elevarían los incentivos a la evasión si hubiera diferencias entre provincias o entre etapas de la cadena.

El “IVA nacional de 9%”

En los últimos días, Caputo deslizó una versión tentativa: que Nación cobre un 9% y las provincias agreguen su propia alícuota. No brindó detalles, pero la propuesta indicaría que el IVA total seguiría en 21%, y el nuevo esquema reemplazaría el IIBB sin alterar la carga global.

Esa idea presenta dos dificultades:

1. Su impacto sobre la Coparticipación Federal, ya que implicaría redefinir la distribución de un impuesto clave.
2. El riesgo de que las provincias, al recuperar la potestad tributaria sobre el consumo, vuelvan a introducir impuestos distorsivos si el nuevo IVA provincial no cubre sus necesidades fiscales (a los niveles de gasto actuales y con una tasa global de 21%, este escenario parece inevitable).

Una reforma necesaria pero compleja

El contexto fiscal impone restricciones: el equilibrio primario es el eje del programa económico del gobierno. Cualquier pérdida de recaudación o demora en la implementación podría comprometer ese objetivo. Además, la coyuntura electoral limita la capacidad de negociación con las provincias.

Sin embargo, el acuerdo con el FMI exige una propuesta de reforma tributaria para este año y su aplicación en 2026. Es previsible que el debate sobre el IIBB cobre protagonismo.

Reducir o eliminar el impuesto más distorsivo del sistema sería un paso clave hacia la normalización. Sustituirlo por un IVA más transparente y con menor impacto sobre la producción mejoraría la eficiencia y la equidad del sistema tributario. Pero el diseño requerirá resolver tensiones entre jurisdicciones y evitar retrocesos como los del pasado reciente.

El autor es Economista Asociado de FIEL. Esta columna es una síntesis anticipada del Informe Indicadores de Coyuntura 674 de la Fundación FIEL