Nación, Ciudad y Provincia de Buenos Aires: por qué la coparticipación federal genera tanto conflicto

El decreto presidencial que reasignó a la provincia fondos que iban a CABA es parte de una larga pelea por el alcance de una ley que ya tuvo 163 cambios. El Congreso cumplirá 24 años sin atender un mandato constitucional

Una relación desigual: Axel Kicillof, el presidente Alberto Fernández y el jefe de Gobierno porteño, Horacio Rodríguez Larreta, en la más reciente reunión en Olivos
Una relación desigual: Axel Kicillof, el presidente Alberto Fernández y el jefe de Gobierno porteño, Horacio Rodríguez Larreta, en la más reciente reunión en Olivos

El recurso del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a la Corte Suprema de Justicia por el recorte de fondos que dispuso por decreto el gobierno de Alberto Fernández para transferir a la administración de Axel Kicillof y contener la rebelión de la policía provincial y un segundo recorte a los fondos para CABA impulsado por la vicepresidente Cristina Kirchner es otro ejemplo de la debilidad institucional del sistema que rige la distribución de recursos entre la Nación y lo que los expertos en federalismo fiscal llaman, genéricamente, “distritos subnacionales”.

Del 27% que tenía con la ley previa, la Ley 20.221, y acuerdos posteriores, la redujeron a 21,2%) y La Rioja un punto, que era casi la mitad de lo que tenía previamente

El sistema se rige por la Ley 23.548, cuyo título, “Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias”, desmiente su vigencia. Sancionada en enero de 1988, cuando el peronismo dominaba ambas Cámaras del Congreso, la ley fijó un reparto “secundario” (entre provincias) a partir del toma y daca de los precandidatos presidenciales del PJ, Carlos Menem y Antonio Cafiero (entonces gobernadores de La Rioja y Buenos Aires) con sus pares provinciales, a quienes cedieron puchos de “Copa” a cambio de apoyo en la interna. Buenos Aires cedió casi 6 puntos (del 27% que tenía con la ley previa, la Ley 20.221, y acuerdos posteriores, su porcentaje se redujo a 21,2%) y La Rioja un punto, que era casi la mitad de lo que tenía previamente.

163 modificaciones

Para atender urgencias se apartaron tres puntos de la masa a coparticipar entre las provincias y se creó el “Fondo para Aportes del Tesoro Nacional”, los preciados ATN que, ya presidente, Carlos Menem asignó a los favoritos de la Casa Rosada. En tanto, para atender la pérdida de Buenos Aires, a partir de 1992 Menem acordó con Duhalde el “Fondo del Conurbano Bonaerense”, apartando el 10% de la recaudación de Ganancias de la “masa coparticipable”. Las demás provincias asintieron. Fue una de las 163 modificaciones que tuvo la ley desde su sanción.

En 1996 Carlos Menem puso al fondo bonaerense un tope de 650 millones de pesos/dólares (regía entonces el uno a uno): lo que excediera de esa suma se repartiría entre las demás provincias. La parte bonaerense se diluyó a partir de 2002, con la vuelta de la inflación, al punto que Buenos Aires llegó a ser la provincia que menos “Fondos del Conurbano Bonaerense” recibía, un verdadero contrasentido. Su punto más bajo como receptor de fondos de coparticipación fue en 2014, durante la gestión ministerial de Kicillof.

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Entre 2011 y 2015, durante el segundo mandato presidencial de Cristina Fernández de Kirchner y las gestiones en Economía de los ministros Hernán Lorenzino y Kicillof, la provincia de Buenos Aires perdió, a valores actualizados a agosto de 2020, $246.241 millones, entre lo que efectivamente recibió y lo que debería haber percibido por “transferencias automáticas” y “giros discrecionales” (arbitrio del gobierno nacional) si ambas se hubieran repartido según los índices de “coparticipación secundaria” de cada provincia.

Así precisa un estudio del economista Marcelo Capello, del Ieral de la Fundación Mediterránea, que calculó además que desde que asumió el gobierno de Alberto Fernández y hasta agosto, Buenos Aires, con Kicillof como gobernador, recibió $71.900 millones más de los que le hubieran correspondido si ambos tipos de transferencias hubieran seguido los porcentajes fijados en la ley.

El punto más bajo de la participación de Buenos Aires en la distribución de recursos fue 2014, durante la gestión ministerial de Kicillof

El informe privado precisa: “El período 1996-99, durante la presidencia de Carlos Menem, fue el más favorable para el distrito bonaerense: en esos 4 años recibió $188.665 millones más de lo que fijaba la ley”. El favoritismo se atenuó en las gestiones de Fernando De la Rúa y Eduardo Duhalde, se revirtió durante los mandatos de Néstor y Cristina Kirchner, y se dio otra vez vuelta en los últimos dos años del gobierno de Mauricio Macri, por la recomposición del “Fondo del Conurbano Bonaerense” durante la gobernación de María Eugenia Vidal.

Datos de Marcelo Capello, economista jefe del Ieral, sobre cuánto perdió o ganó la provincia de Buenos Aires en diferentes períodos respecto de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos
Datos de Marcelo Capello, economista jefe del Ieral, sobre cuánto perdió o ganó la provincia de Buenos Aires en diferentes períodos respecto de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos

El de Capello es uno de los estudios más actualizados sobre el reparto de fondos entre la Nación y los 24 distritos electorales del país.

La jugada del kirchnerismo para favorecer a su principal base electoral y debilitar la de la oposición es otra muestra de lo complejo y opaco del sistema. La maraña de excepciones, fondos especiales, pactos, convenios y disposiciones que se fueron sumando hace que una misma medida pueda tener sustento en alguna disposición y colisione con otra, lo que es permanente fuente de conflictos cuyo desenlace depende, más que de las leyes, del poder político. El economista Esteban Domecq ilustró esa complejidad con el siguiente esquema -parcial- sobre la distribución de fondos.

Un sistema complejo y opaco, que facilita manipulaciones y malentendidos
Un sistema complejo y opaco, que facilita manipulaciones y malentendidos

“Buenos Aires ha sido por largo tiempo la provincia más perjudicada por el sistema de coparticipación federal”, dice Alberto Porto, profesor de la Universidad Nacional de La Plata, un referente académico en temas de “federalismo fiscal”. Porto dice también que el decreto 735 por el que Fernández redujo el porcentaje de CABA de 3,50% a 2,32%, si bien invoca principios constitucionales, se basa de última en el argumento oficial de que el distrito “recibe mucho”. Pero CABA, precisa, “recibía 3,5% y cuenta con el 7% de la población nacional”. Además, el gobierno prepara un golpe adicional, que reduciría el porcentaje al 1,4%, similar, por caso, al de Santa Cruz, que tiene casi 90% menos habitantes.

Cristina Kirchner, entonces diputada por Santa Cruz, expone en la Asamblea Constituyente de 1994, que fijó plazo hasta 1996 para sancionar una nueva ley de Coparticipación Federal, en reemplazo del "Régimen Transitorio" sancionado en 1988
Cristina Kirchner, entonces diputada por Santa Cruz, expone en la Asamblea Constituyente de 1994, que fijó plazo hasta 1996 para sancionar una nueva ley de Coparticipación Federal, en reemplazo del "Régimen Transitorio" sancionado en 1988

La Constitución Nacional de 1994 “constitucionalizó” el sistema de coparticipación (hasta entonces de endeble base constitucional, pues se fue construyendo a partir de la crisis de los años ’30) fijando pautas para una nueva ley, que debía sancionarse a más tardar en 1996. “No cumplir con el mandato de la Constitución es una manifestación de la decadencia institucional en la Argentina”, dice Porto, para quien el núcleo del problema es la fuerte centralización de los recursos fiscales en la Nación, que recauda más del 80% del total (sumando Nación, Provincias y Municipios), pero ejecuta menos del 60% del gasto. La diferencia se cubre con las “transferencias” regidas por la ley colador, por lo que las provincias tienen más incentivos a gastar que a administrar bien los recursos. Esa brecha es lo que llama “desequilibrio vertical” del sistema.

No cumplir con el mandato de la Constitución es una manifestación de la decadencia institucional en la Argentina (Alberto Porto, profesor de la Universidad de La Plata, experto en federalismo fiscal)

“Además, los sistemas tributarios provinciales y municipales son débiles y sujetos a fuertes objeciones a sus principales tributos: Ingresos Brutos y la Tasa Municipal equivalente”, agrega Porto, para quien una futura ley debería eliminar las afectaciones específicas y los aportes directos (de Nación) a Municipios, fuente de arbitrariedad política, como muestra el siguiente cuadro, de un estudio de la Auditoría General de la Nación (AGN): en el quinquenio 2010-2014 ocho municipios de Santa Cruz, con cerca de 0,5% de la población del país, recibieron 56% de los fondos directos transferidos desde Nación. Allí también se ve que La Matanza, con cerca de 5% de la población nacional, recibió 1% de esos fondos.

Un cuadro de un informe de la Auditoría General de la Nación sobre las transferencias directas de Nación a Municipios de todo el país. De 357 municipios que recibieron fondos, 19 se quedaron con el 78%. Y 8 municipios de Santa Cruz recibieron el 56% del total
Un cuadro de un informe de la Auditoría General de la Nación sobre las transferencias directas de Nación a Municipios de todo el país. De 357 municipios que recibieron fondos, 19 se quedaron con el 78%. Y 8 municipios de Santa Cruz recibieron el 56% del total

“Sólo los ATN deberían mantenerse, para situaciones de emergencia, con el límite y las condiciones que fija la ley 23.548”, dice el experto.

La futura coparticipación, agrega Porto, debería diseñarse “de modo que no genere incentivos a sobre-gastar o sub-recaudar”, devolviendo más potestades y responsabilidad a los niveles subnacionales.

Al respecto, el académico suele citar una frase de Juan Bautista Alberdi, en Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina: “Gasta siempre más el que gasta de lejos, porque gasta en lo que no ve ni conoce, sino por noticias tardías e infieles”.

Porta de "Bases ...." (1851), la obra liminar de Juan Bautista Alberdi, e imagen del gran intelectual tucumano
Porta de "Bases ...." (1851), la obra liminar de Juan Bautista Alberdi, e imagen del gran intelectual tucumano

El politólogo Andrés Malamud y la administrativista Alejandra Malamud son más drásticos: el problema es el gigantismo bonaerense, dicen, y la solución es dividir la provincia.

“Si Buenos Aires se dividiera en 4 partes iguales, serían las 4 provincias más pobladas del país. Buenos Aires, dicen, cuadruplica demográficamente, y pronto quintuplicará, a la segunda provincia argentina, un fenómeno sin equivalente mundial, que resumen en un “Índice de Hipertrofia Federal”.

Buenos Aires cuadruplica demográficamente, y pronto quintuplicará, a la segunda provincia argentina, un fenómeno sin equivalente mundial, que resumen en un ´Índice de Hipertrofia Federal´ (Andrés y Alejandra Malamud)

Citan además un estudio del politólogo Santiago Rodríguez Rey que precisa que la provincia tiene 7 regiones agrarias, 8 secciones electorales, 9 delegaciones de previsión social, 10 complejos penitenciarios regionales, 12 regiones culturales, 12 regiones sanitarias, 12 zonas de vialidad, 13 subgerencias de recaudación de ARBA, 14 regiones de IOMA, 25 regiones educativas, 32 jefaturas departamentales de seguridad y 46 delegaciones del ministerio de Trabajo” entre otras complejidades.

El desarrollo urbano y demográfico del país, en todo caso, tiende a profundizar los problemas. De los 33 Grandes Aglomerados Urbanos (GAU) del país, dice un estudio de Gabriel Lanfranchi, Juan Ignacio Duarte y Guadalupe Granero Realini, investigadores del Cippec, consumieron en una década 89 mil hectáreas de suelo, una magnitud equivalente a 4,5 ciudades de Buenos Aires. Sin considerar el AMBA, dicen, en 2006 los otros 32 GAU ocupaban en 2006 una superficie de 275.606 hectáreas en las que habitaban 11.654.997 personas, una densidad bruta de 42,3 habitantes por hectárea. En 2016 la superficie ocupada era ya de 343.177 hectáreas para 12.947.946 habitantes, un 10,8% menos de densidad. Esto es, una deriva hacia ciudades extensas y difusas, con mayor nivel de segregación social y servicios más escasos y más caros.

“Los grandes aglomerados urbanos argentinos, donde habita el 70% de la población del país, están evolucionando por un camino inverso al desarrollo de ciudades más equitativas, sostenibles y con gestión de servicios eficiente”, dice el trabajo.

Desigualdades y representación legislativa

Porto destaca la desigualdad en el reparto de recursos por habitante. “La provincia de Buenos Aires recibe por habitante menos del 50% de lo que percibe el promedio; Catamarca recibe 2,7 veces el promedio y La Rioja y Santa Cruz reciben más el doble del promedio”, señala. Según él, parte del problema surge del desequilibrio en la representación legislativa.

Los grandes aglomerados urbanos argentinos, donde habita el 70% de la población del país, están evolucionando por un camino inverso al desarrollo de ciudades más equitativas, sostenibles y con gestión de servicios eficiente

Por cierto, en el Senado, la cámara de las Provincias, Buenos Aires, con casi 40% de la población del país, tiene igual cantidad de senadores que cada uno de los otros 23 distritos, donde habita el 60% restante de la población.

Pero en Diputados, apunta Porto, “hay un apartamiento del principio de representación proporcional fijado en la Constitución: hay provincias sobre y sub-representadas y esto impacta en las decisiones fiscales”. Para el conjunto del país, precisa, hay un diputado cada 160.000 habitantes, pero para Buenos Aires la cifra es 230.000, contra 70.000 de Catamarca, 66.000 de la Rioja y 55.000 de Santa Cruz.

En suma, el voto de un habitante de Santa Cruz vale más de cuatro veces lo que el de uno de Buenos Aires.

La Cámara de Diputados, cuando en diciembre sancionó la ley que declaró 9 emergencias, en la era prepandemia. La cantidad de legisladores por provincia, dice Alberto Porto, no respeta el principio de proporcionalidad que establece la Constitución
La Cámara de Diputados, cuando en diciembre sancionó la ley que declaró 9 emergencias, en la era prepandemia. La cantidad de legisladores por provincia, dice Alberto Porto, no respeta el principio de proporcionalidad que establece la Constitución

Los Malamud apuntan en cambio que lo que Buenos Aires no tiene en representación legislativa lo suple con peso electoral y callejero.

Marcelo Capello, del Ieral, calculó que el primer recorte de Alberto Fernández a los fondos de CABA equivale a 8% de su gasto corriente, 15% de su gasto en Personal, 48% de su gasto en seguridad, 39% de la inversión pública y 161% del resultado primario de 2019 (si el recorte se hubiera aplicado ese año, habría pasado de superávit a déficit). La víctima propiciatoria del recorte, pronostica, será la inversión pública.

La víctima propiciatoria del recorte, pronostica, será la inversión pública (Marcelo Capello)

En cuanto a la provincia de Buenos Aires, proyecta que si en el último cuatrimestre del año se reitera el escenario que se dio hasta agosto, la gestión Kicillof recibirá en todo 2020 un 25,8% de los fondos del conjunto de las provincias, si se implementa desde septiembre el recorte del decreto 735 su porción aumentará apenas al 25,9% y si se aplicara a todo el ejercicio, llegaría al 27,2%, apenas por encima del porcentaje que tenía cuando Antonio Cafiero, abuelo del actual jefe de Gabinete, Santiago Cafiero, repartió puntos entre sus pares provinciales en pos de una interna que al final perdió con Menem, incluso en la propia provincia.

Fuente: Ieral de Fundación Mediterránea
Fuente: Ieral de Fundación Mediterránea

A contrapelo de esa tendencia, hasta 2015 el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) fue la más beneficiada con la asignación de subsidios al transporte y la energía, lo que permitió a los usuarios porteños y bonaerenses pagar tarifas más baratas que el resto del país. Esos fondos, sin embargo, se manejaron por fuera del control de los gobiernos porteño y bonaerense.

Una de las tantas asignaturas pendientes de la política

Mientras, el Congreso argentino cumplirá a fin de año 24 años ininterrumpidos de violación del mandato constitucional de sancionar una nueva ley de coparticipación. La disputa que la Nación le sacó por decreto para repartir no entre todas las provincias, sino para una sola de ellas, está ahora en manos de la Corte Suprema de Justicia.

Gustavo Menna, diputado radical por Chubut y vicepresidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara Baja, destacó a Infobae que el quite a CABA fue para satisfacer la demanda de aumentos de la policía bonaerense, mientras en Chubut 62.000 empleados públicos de la provincia aún no cobraron el medio aguinaldo ni los salarios de julio y agosto.

El porcentaje de 3,5% a CABA, dijo, había sido avalado en el “Consenso Fiscal” firmado en 2017 por las mismas provincias, y en varios casos los mismos gobernadores, que ahora apoyaron la decisión del gobierno de Alberto Fernández. “Algunos -dijo, sin dar nombres- ya están arrepentidos”. La coparticipación es tan compleja que al final parece confundir a los que dependen de ella.

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