El error que encarece el transporte en Lima

El debate sobre los corredores complementarios en Lima ha girado en torno a tarifas, subsidios y sostenibilidad. Sin embargo, un gran problema menos visible pero más determinante está en cómo se asigna el riesgo de demanda. Y allí sería lamentable que el sistema camine en sentido contrario a lo que dicta tanto la teoría económica como la propia normativa peruana de Asociaciones Público-Privadas (APP).

La Ley N.º 32441, en su artículo 4.2, es clara: el valor por dinero (inciso 1) y la adecuada distribución de riesgos (inciso 2) no son principios independientes, sino profundamente interdependientes. En términos simples, un proyecto solo genera valor para el Estado y los usuarios si los riesgos son asumidos por quien puede gestionarlos mejor. Cuando esto no ocurre, el resultado no es eficiencia, sino sobrecostos. En el caso de los corredores, la pregunta clave es evidente: ¿quién controla realmente la demanda? La respuesta no está en el operador. La demanda depende de decisiones estructurales como el diseño de la red (operacional), vías o carriles exclusivos, la integración tarifaria, la eliminación de la competencia informal y la fiscalización. Todas estas variables están en manos de la autoridad (la ATU) y no del concesionario. Pretender que el operador asuma ese riesgo equivale, en la práctica, a transferirle la responsabilidad sobre variables que no controla.

Asignar el riesgo de demanda a los concesionarios en un sistema donde la demanda depende de decisiones de política pública no solo contraviene el principio de adecuada distribución de riesgos, sino que además eleva el costo de capital, deteriora la bancabilidad de los proyectos y, en última instancia, reduce el valor por dinero para el Estado y los usuarios.

Desde una perspectiva técnica, esto constituye una asignación ineficiente del riesgo, en abierta tensión con el principio recogido en el artículo 4.2. Pero más allá de la discusión normativa, el problema es financiero. Los operadores de transporte urbano enfrentan una estructura de costos mayoritariamente fija (flota, mantenimiento, personal), mientras que sus ingresos dependen de la cantidad de pasajeros. Si estos ingresos son volátiles y, además, el operador no tiene capacidad de influir en ellos, el resultado es un flujo de caja incierto, difícil de financiar y, por tanto, más caro. Aquí aparece un efecto poco discutido en el debate público: el costo de capital. Cuando el riesgo aumenta, también lo hace la rentabilidad exigida por inversionistas y bancos. Ese mayor costo no desaparece; se traslada inevitablemente al sistema, ya sea en forma de tarifas más altas, subsidios mayores o deterioro en la calidad del servicio. Es decir, una mala asignación del riesgo termina afectando directamente el valor por dinero que la propia ley busca proteger.

Frente a este escenario, el esquema de anualidades (o pagos por disponibilidad) no es una anomalía, sino una respuesta coherente. En este modelo, el concesionario recibe ingresos estables que cubren sus costos de operación y mantenimiento y el costo de su inversión, mientras que la autoridad asume el riesgo de demanda, que es donde realmente reside. Este enfoque no elimina los incentivos: la remuneración puede estar condicionada a indicadores de calidad, frecuencia y cumplimiento operativo. Lo que cambia es que el operador deja de cargar con un riesgo que no puede gestionar. El concesionario obtendría una rentabilidad justa de acuerdo con el riesgo del negocio, cubriendo su costo de capital y obteniendo un valor actual neto de cero.

Quienes se oponen a este esquema suelen argumentar que implica un mayor compromiso fiscal o que altera el equilibrio económico-financiero (EEF) originalmente pactado, donde la remuneración combinaba un 70% por kilómetros recorridos y un 30% por pasajeros transportados. Bajo esta lógica, trasladar el riesgo de demanda al Estado sería una modificación sustancial del contrato. Sin embargo, este argumento omite un elemento clave del marco legal reciente. El Decreto Legislativo N.º 1678 no solo reconoce la posibilidad de restablecer el equilibrio económico-financiero (aquí radica la oportunidad de mejorar el sistema en beneficio de los usuarios), sino que introduce herramientas como la contabilidad regulatoria, la definición de una base de activos a ser remunerada y el uso del costo de capital como referencia. En la práctica, esto abre la puerta a rediseñar el esquema de remuneración, incluyendo la posibilidad de subsidios a la oferta o mecanismos tipo anualidad, siempre que se justifique en términos de eficiencia y sostenibilidad.

Ahora bien, la insistencia de la autoridad en mantener el riesgo de demanda en el concesionario no responde únicamente a criterios técnicos. Existe una lógica más compleja, donde confluyen restricciones fiscales, consideraciones políticas e incluso ciertos malentendidos sobre cómo funcionan los incentivos en APP. Por un lado, asumir pagos por anualidades implica compromisos presupuestales de largo plazo que muchas veces se buscan evitar. Por otro, los subsidios explícitos son políticamente visibles, mientras que trasladar el riesgo al privado permite, al menos en apariencia, “esconder” ese costo. Finalmente, persiste la idea de que transferir más riesgo al concesionario genera automáticamente mayor eficiencia, cuando en realidad ese principio solo funciona si el privado tiene capacidad real de gestionar dicho riesgo. La paradoja es evidente. Al intentar evitar compromisos fiscales explícitos, se termina generando un sistema más costoso, menos bancable y más propenso a renegociaciones. En lugar de eliminar el subsidio, se lo transforma en uno implícito, desordenado y, muchas veces, más caro. Todo esto finalmente afectaría, tarde o temprano, a la operación y al usuario, posponiendo problemas para el futuro.

La discusión de fondo no es ideológica, sino técnica. En sistemas de transporte urbano integrados, donde la demanda es el resultado de decisiones públicas, trasladar ese riesgo al concesionario no genera eficiencia. Genera prima de riesgo. Y esa prima, tarde o temprano, alguien la paga. Si el objetivo es construir un sistema sostenible, financiable y de calidad, la pregunta no es si el Estado debe asumir el riesgo de demanda, sino cómo hacerlo de manera transparente, eficiente y alineada con los principios que la propia ley establece. Porque al final, el verdadero costo no está en asumir el riesgo, sino en asignarlo mal.