Biocombustibles, la solución para la descarbonización del transporte en la transición energética

En los sesenta años que transcurrieron desde 1965 hasta 2025, el consumo mundial de petróleo redujo su participación relativa entre todas las fuentes de energía en alrededor del 7%, pasando de un 40% a un 33%, según datos del Energy Institute, para ser sustituido ese consumo por energías renovables, entre las cuales se encuentran los biocombustibles, que representan la mejor solución para el transporte, en cuanto a la reducción de huella de carbono, mejora de la salud pública, y utilización de los motores a combustión y redes logísticas, sin requerir cambios significativos.

De acuerdo con la misma fuente, en 2025 la producción total de biocombustibles en el mundo fue de alrededor de 2,3 millones de barriles por día.

El concepto de biocombustibles al que nos referimos, responde a que los mismos se producen a partir de sustancias biológicas —materias primas agrícolas y agroindustriales, desechos forestales, etc.—, que a diferencia del petróleo no se fosilizaron a lo largo de millones de años.

La sustitución del petróleo se está produciendo muy lentamente y lo más probable es que termine su era, sin que se acabe, como ocurrió con el carbón. Pero por las exigencias que existen en materia de huella de carbono y salud pública, es indispensable diversificar las fuentes energéticas, para hacerlas más renovables en términos relativos.

Para Latinoamérica, la motorización eléctrica es un objetivo que demorará muchos años en convertirse en una alternativa sostenible y masiva, porque debe superar importantes restricciones vinculadas a la lentitud de renovación del parque automotor que se registra en dicha región, al necesario cambio total de las redes logísticas y al enorme aumento requerido en la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica para atender la nueva demanda -que para que sea sostenible, debe provenir de fuentes renovables-. Este cambio disruptivo, generará al mismo tiempo, enormes emisiones de gases de efecto invernadero.

El desarrollo de los biocombustibles tiene un impacto marginal pero creciente en la seguridad energética mundial; procura no solo reducir la huella de carbono causante del calentamiento atmosférico global, sino también sustituir paulatinamente el uso de combustibles cancerígenos de grado I, como es el caso del biodiesel, que complementa al gasoil o diésel oil —producto que en 2012 fue declarado por la OMS, como responsable de generar un aumento exponencial en el riesgo de contraer cáncer de vejiga y pulmón, por parte de los seres humanos que se expongan de manera recurrente a los gases de escape con dicho combustible— y el caso del bioetanol, que otorga a las naftas, un alto nivel de octanos, además de reducir su huella de carbono, como también del combustible sostenible de aviación o SAF, el biogás-biometano, etc.

En el plano mundial y en Argentina, se dictan normas para incentivar el desarrollo de los biocombustibles; que incluyen mandatos de uso, desgravaciones fiscales y otros beneficios. Mientras la actividad vinculada a la exploración, extracción, transporte, refinación y comercialización de petróleo, ha sido desarrollada paulatinamente desde hace más de ciento sesenta años —en el caso de nuestro país, desde hace unos ciento veinte años—, similar actividad para el caso de los biocombustibles, no tiene un desarrollo mayor a dos décadas en promedio y por cierto, no está madura.

A lo largo de ese tiempo, la actividad hidrocarburífera ha sido objeto de significativos subsidios en el mundo y en Argentina. Resulta contradictorio entonces que agentes económicos vinculados a dicha actividad, se muestren disgustados por los incentivos que reciben los biocombustibles y promuevan terminar con los mismos, imponiendo su agenda a distintos y sucesivos gobiernos nacionales.

Después de casi dos décadas de caído el Plan Alconafta en Argentina, fue sancionada en 2006 la Ley 26.093, que estableció un régimen de promoción, el que a su vencimiento en 2021, dio lugar a un simple marco regulatorio establecido por Ley 27.640.

Ello no ocurrió por requerimiento externo alguno -más aún cuando nuestro país no estaba obligado a hacer esfuerzos asociados al Protocolo de Kioto de 1997 - ratificado en 2005, momento en que se convirtió en un tratado internacional-, sino que ocurrió porque el Gobierno Nacional y el Poder Legislativo de entonces, tenían conciencia de la importancia de diversificar la matriz energética local y de la posibilidad de incorporar energía de origen biológico al transporte. Fue un desarrollo autóctono que procuró esa diversificación, la consecuente reducción de la huella de carbono, la mejora de la salud pública, la industrialización de la ruralidad, etc., objetivos que fueron logrados al finalizar la vigencia de esa ley en 2021 -la cual fue derogada por Ley 27.640, que está en estos momentos en proceso legislativo de reforma-.

Debemos tener en claro que la introducción de los biocombustibles en Argentina, representó un cambio estructural de la política energética del país en materia de transporte, y su principal foco no respondió a la búsqueda de mejorar entonces, los intereses del sector agropecuario. Incluso, varios agentes económicos relevantes de la actividad agropecuaria y agroindustrial del país en la época de la sanción de la Ley 26.093 -y todavía ahora- alzaron y alzan la voz en contra de esta nueva política, sea por tener una línea de pensamiento primarizadora o por imaginar que se incrementan con la nueva demanda de materias primas agrícolas para biocombustibles, los costos de la producción ganadera, lechera, etc.

Durante los años siguientes a la sanción de la Ley 26.093, se recalentó en el mundo el dilema “alimentos versus energía”, que sirvió para que muchos adversarios del sector hidrocarburífero y del rubro alimenticio -que sin dudas vieron afectados sus intereses, aunque sea de manera limitada- usaran esa “muletilla” para justificar sus posiciones conservadoras. Con el paso de los años, los acontecimientos históricos demostraron que ese dilema era falso y no fue creado espontáneamente. En la actualidad, por cuestiones fundamentales, el mismo resulta insostenible.

En los últimos años comenzaron a crecer en los principales mercados mundiales, exigencias derivadas de la denominada teoría del impacto indirecto por el cambio de uso del suelo -ILUC por su sigla en inglés-, que no tiene validación científica suficiente y que en la práctica, genera barreras paraarancelarias en contra de los complejos exportadores que son más eficientes en términos relativos, como el de Argentina, por ejemplo.

Hay varios problemas más que afectan la oferta de combustibles líquidos en el país, algunos de los cuales son los siguientes:

1. El parque refinador de petróleo opera con un elevado uso de la capacidad instalada y las condiciones económicas son incompatibles con la instalación de nuevas y eficientes refinerías, para atender el crecimiento futuro de la demanda. Tampoco resulta viable al menos en el corto y mediano plazo, construir una refinería binacional, en conjunto con Brasil.

2. La producción local de combustibles premium y de los utilizados para la generación eléctrica, en general no alcanza para abastecer la demanda, la que ni bien el país retome el proceso de crecimiento económico, va a despegar, hecho que llevará a un incremento de las importaciones, tanto de gasoil como de nafta. Y esto ocurre a pesar de la mayor incorporación obligatoria de biocombustibles a las mezclas. Las importaciones de combustibles se han convertido en estructurales.

3. Se presenta una altísima concentración, hecho que genera una significativa falla de mercado, en virtud que cuatro jugadores representan entre 94 y 96 % de la oferta local de combustibles líquidos, constituyendo así un oligopolio del lado de la venta y un oligopsonio del lado de la compra. Esta cuestión afecta negativamente los derechos de los consumidores en virtud de la falta de una competencia fluida, según las previsiones del artículo 42 de la Constitución Nacional. En tal sentido, es muy importante tener siempre presente el fallo de la CSJN de Estados Unidos de 1911, en la causa de Standard Oil of New Jersey, por violación de la Sherman Act de 1890, que llevó a esta a una escisión en treinta y cuatro compañías independientes. Esto nos enseña que tal como ocurrió en la economía más capitalista del mundo, el Estado debe intervenir para recomponer la competencia.

4. La calidad de los combustibles que se expenden en los surtidores locales, presentan variadas calidades en la práctica, por encima de las normas obligatorias emitidas por la Secretaría de Energía de la Nación -en adelante, SEN-, según sea el tipo de expendedor, la zona geográfica en que la comercialización ocurre y la existencia de una correcta aditivación, la mayor o menor rigurosidad presente en los controles y la eficiencia de la logística involucrada. Los problemas más significativos, no están asociados a las mezclas con biocombustibles, sino directamente a la porción fósil o mineral que integra esa mezcla, como es el caso, del alto contenido de parafina registrado en varios casos, o problemas en la logística. Incluso, existen problemas en materia de adulteración, que se presentan en no pocas bocas de expendio. Lamentablemente se cargan injustamente responsabilidades en la materia, a los biocombustibles, hecho que confunde a los consumidores.

La reforma de la Ley 27.640 que se discute por estos días en el Congreso de la Nación, tiene aspectos positivos y otros negativos. En su redacción, se evidencia la influencia de uno o más refinadores de petróleo, los que históricamente han capturado al regulador -en este caso, la SEN, confirmando así en la práctica en el país, la teoría presentada por el economista de Chicago George Stigler, ganador del Premio Nobel de 1982-.

Hay que destacar como muy positivo, la propuesta legislativa de aumentar al año de vigencia de la nueva ley, el contenido de bioetanol en las mezclas obligatorias con naftas desde el doce por ciento actual hasta el quince por ciento. En cambio, la propuesta de aumentar el contenido de biodiesel en el gasoil a un diez por ciento, es totalmente insuficiente, más aún considerando los problemas que este último combustible genera a la salud pública -ese contenido, no debe ser menor al quince por ciento, como en el caso del bioetanol-.

Es muy positivo también, que en la citada propuesta legislativa, se habilite la producción y/o importación de vehículos con motores flex fuel -hecho que ratifica la autorización implícita establecida a estos fines por el Decreto 196/2025 y la Resolución 546/2025 de la Secretaría de Ambiente, Turismo y Deportes-, como así también, se habiliten los programas provinciales y/o de CABA, para la intensificación del uso de biocombustibles en sus jurisdicciones.

Ante el propuesto aumento del contenido de biocombustibles en las mezclas comercializadas en el país, las provincias estructuralmente productoras de hidrocarburos, no perderán regalías, sea porque con ese aumento, se sustituyen importaciones de combustibles fósiles o porque se libera petróleo y derivados para su exportación.

El citado proyecto de ley, procura abrir la demanda y la oferta de biodiesel y bioetanol destinada a abastecer la mezcla obligatoria, a la competencia. Dicha obligación de mezcla se justifica por cuestiones ambientales y de salud pública, y constituye una razonable excepción, al libre mercado.

Para lograr aquel objetivo, este proyecto de ley elimina los cupos existentes que actualmente operan en la distribución de la oferta destinada a abastecer la mezcla obligatoria, y también, los precios regulados por la SEN. Dichos cupos desaparecerán inmediatamente, tanto en biodiesel como en bioetanol, aunque también existirán reservas de demanda por segmentos de oferta -tanto para bioetanol de caña de azúcar, de maíz, como para biodiesel producido por empresas no integradas-.

Existirá una reserva de demanda del seis por ciento para los segmentos de bioetanol de caña de azúcar y de maíz, en partes iguales, para corregir las asimetrías existentes en esos complejos -sobre un total propuesto del quince por ciento de contenido de bioetanol en las naftas.

En el caso del biodiesel, a pesar de los serios problemas que genera a la salud pública el gasoil mineral que sustituye, antes citados, solo se propone un aumento de la mezcla obligatoria, desde el siete con cincuenta centésimas por ciento, al diez por ciento, de contenido de biodiesel en la misma, al tiempo que se libera progresivamente el mercado, estableciendo un período de transición de diez años, para coadyuvar a la “improbable” reconversión de las empresas no integradas de biodiesel (recordemos que esta actividad presenta en Argentina enormes asimetrías de escala y radicación, entre las fábricas integradas, pensadas inicialmente para exportar, radicadas en el Gran Rosario a la vera del Río Paraná, y el resto de fábricas no integradas, que están ubicadas en amplias regiones del país y son de escala mucho más pequeña).

Hay postulados básicos inherentes a una buena política de Estado en la materia, que en la discusión legislativa referida a este proyecto de ley -actualmente en la Cámara de Diputados de la Nación- no fueron tenidos en cuenta mayormente por el Senado de la Nación, y por lo tanto, deben ser revisados a la brevedad, a saber.

a. Que se obtenga un amplio nivel de acuerdo entre todos los actores afectados por la nueva legislación.

b. Que la voluntad parlamentaria no ceda a las pretensiones del gobernante de turno, ni a los intereses de los privados que son alcanzados por dicha política, y que procure establecer una política de Estado ecuánime, que ordene la actividad con la mayor eficiencia posible.

c. Que se respete el mandamiento de los artículos 41 y 42 de la Constitución Nacional en materia de ambiente y salud pública.

d. Que en línea con lo establecido en el punto anterior, el Poder Ejecutivo intervenga en tiempo y forma, para eliminar fallas de mercado que se produzcan -como la concentración de mercado, abuso de posición dominante -manifestado en precios abusivos, entre otras anomalías-, existencia de dumping en importaciones, etc.-, fijando multas que sean representativas de los desvíos registrados. Al mismo tiempo, que la competencia establezca mecanismos que eviten la compulsa entre proveedores y clientes, en atención a fuertes asimetrías existentes.

e. Que las limitaciones en la participación de mercado por empresa, sean simétricas para los distintos biocombustibles alcanzados por la ley en cuestión.

f. Que no se redacte un texto con medidas ambiguas y/o vagas, incluso retroactivas, para lograr el objetivo de enviar al cierre a muchas empresas -principalmente las no integradas de biodiesel-, ni tampoco, y para que la nueva ley no represente una sanción implícita a uno o más grupos económicos que desarrollan actividades de las legisladas.

Una ley que al momento de su sanción presente bajo nivel de acuerdos, cuando cambien los tiempos políticos, sin lugar a dudas, será modificada, dejando de ser, una política de Estado entonces.

Desde el punto de vista de futuras inversiones, de ser sancionada una nueva ley de biocombustibles como la que nos trata, las mismas son esperables en la industria de bioetanol, de combustibles sostenible de aviación y de biometano, de diésel renovable y/o green diésel, pero no en la industria tradicional de biodiesel o FAME -ya que ésta presenta una enorme capacidad ociosa-.

La definición de biocombustibles que se propone en la propuesta del Senado -al menos hasta ahora-, incluye combustibles sintéticos, que son renovables pero no de origen biológico, por lo que no corresponde que se los incluya en esta norma. Además, se habilita la incorporación de productos varios con una definición ambigua y vaga a la vez, que podría llevar, por ejemplo, a que se dé el tratamiento de biocombustibles, a productos derivados de plásticos fósiles, que obviamente, no son biocombustibles.

Es correcto y a la vez urgente, que se termine con la inconstitucional prohibición establecida por Ley 27.640, para que grandes crushers de oleaginosas-leguminosas -que son las denominadas empresas integradas de biodiesel- y empresas hidrocarburíferas, produzcan biocombustibles para abastecer la mezcla obligatoria en el mercado interno; esa prohibición viola el artículo 14 -por impedir el ejercicio de una industria lícita- y el artículo 16 de nuestra Carta Magna, por no dar igualdad ante la ley.

Pero el problema es que no se debe habilitar una competencia como la propuesta legislativa que nos trata, lo hace, poniendo en igualdad de condiciones de manera creciente en el tiempo, a quienes abastecen en promedio más del 75 % de la demanda de aceite crudo de soja, con sus clientes, las empresas no integradas -algunas de ellas pymes-, no olvidando que ese aceite representa alrededor de un 80% de la estructura de costos del biodiesel. En términos automovilísticos, esto sería algo equivalente a poner a competir en la misma pista y a la misma hora, automóviles de Fórmula 1, con otros de Fórmula 3 o Fórmula 4. Naturalmente, ello llevará al cierre de muchas de esas empresas.

Aun con la existencia de un modelo cooperativo dedicado, sería extremadamente difícil para las empresas elaboradoras de biodiesel no integradas, construir una planta de crushing de soja con escala y tecnología competitiva, dada las enormes inversiones en capital fijo y de trabajo que la misma requiere, partiendo de la existencia de una red de originación de materias primas muy grande, y una plataforma de comercialización de harinas proteicas en el exterior, casi inaccesible para estos jugadores medianos y/o pequeños.

La liberación del mercado que propone la citada iniciativa legislativa, se instrumenta a través de una plataforma electrónica descrita en su artículo 14, donde operarán los oferentes y demandantes transando cantidades y precios de contado o spot -durante el período de transición que aquélla establece para el biodiesel, divididos por segmentos hasta alcanzar el 10%, y durante toda la vigencia de la ley, segmentados también en bioetanol de caña de azúcar, maíz y resto, hasta alcanzar un 15 %-. Debe revisarse el alcance de esta plataforma en materia de productos comercializados y condiciones de entrega, atento a la estructura del negocio de biocombustibles en el país.

Se establece que la paridad de importación de los respectivos biocombustibles obrará como un precio de referencia; si los precios ofertados superan la misma -que fijará la SEN periódicamente- pero es muy ambigua la definición relativa a la forma en que se impedirá “inundar” el país con biocombustibles importados que ingresen aprovechando fallas del comercio internacional, como dumping, por ejemplo. Esto es muy peligroso, más tomando en cuenta que en la línea de pensamiento libertaria-austríaca, el valor del trabajo local se equipara al del trabajo extranjero.

Pero la misma iniciativa en su artículo 15, faculta a los mezcladores de petróleo, demandantes obligatorios de biocombustibles, a negociar cantidades y precios a plazos con las elaboradoras de los mismos que ellas elijan, operatoria que puede vaciar de contenido la plataforma del artículo 14 y llevar a una altísima concentración de mercado, que torne inviable el mantenimiento de los negocios para muchas productoras de biodiesel y también de bioetanol.

Es importante destacar que en la práctica, es YPF quien determina el precio de los combustibles en surtidores argentinos, mientras que el resto de jugadores alinean los propios dentro de las 48 o 72 hs. siguientes, un mínimo porcentaje por encima o por debajo de los valores del líder del oligopolio antes citado.

En atención a que los biocombustibles utilizados en las mezclas obligatorias, actúan como productos intermediarios, su precio se confunde y pierde identidad, dependiendo entonces de los valores que fije YPF, de acuerdo a lo citado en el párrafo anterior.

Dada la enorme falla de mercado que existe en la oferta de combustibles líquidos en el país -que representa un oligopolio para los consumidores, y del lado de la demanda local de biocombustibles, un oligopsonio-, donde cuatro jugadores representan entre 94 y 96 % de la respectiva oferta, la teoría económica nos indica que aunque los biocombustibles que integran las mezclas obligatorias sean regalados, difícilmente se produzca una baja significativa de los precios de los combustibles en surtidores locales -recordemos que los biocombustibles que se usan en mezclas, actúan como productos intermedios, no son sus productores quienes fijan los precios en surtidor-.

Al mismo tiempo hay que recordar que la incidencia de los combustibles en la formación del IPC-INDEC, es del orden del 6%, por lo que las variaciones de precio de los biocombustibles, no tienen entidad suficiente para alterar aquel índice, de manera significativa.

Históricamente, las comparaciones de precios que realizan los refinadores de petróleo, para desvalorizar a los biocombustibles por cuestiones de precio, no incluyen las externalidades negativas que en términos de ambiente y salud afectan a los combustibles fósiles. Incluso, ni reconocen públicamente el alto aporte de octanos que realiza el bioetanol, que evita la importación de aditivos más caros y cancerígenos. Lamentablemente, la opinión pública en Argentina no toma nota de esta cuestión tan sensible.

Con el paso de los años, Argentina fue perdiendo la carrera tecnológica en materia de diésel verde, y la mayoría de las fábricas de biodiesel fueron instaladas hace muchos años. Hasta el momento, no existe en el país una sola planta industrial para la producción de HVO/Green Diésel, producto que en términos futbolísticos representa el verdadero jugador irremplazable.

Respecto del costo fiscal de una iniciativa en materia de biocombustibles como la que nos trata, es del orden de los US$ 180/200 millones anuales -en línea con los cálculos realizados en 2024 por la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación-, cifra poco material si consideramos que la postergación parcial del reajuste trimestral de las alícuotas de los impuestos a los combustibles líquidos y CO2 que se registra desde el último cuatrimestre de 2019, le costó al Fisco Nacional hasta la fecha, alrededor de US$ 12.000 millones, además de ser arbitraria, violatoria de los límites que la Ley 23.966 T.O. Título III, Capítulos I y II, otorga al Poder Ejecutivo para reducir las alícuotas de ambos tributos. Tampoco sería razonable que el noble gas vehicular esté desgravado frente a los citados impuestos -tratamiento sin dudas correcto-, y no así, los biocombustibles.

En base a todo lo expuesto, podemos concluir en que los biocombustibles tienen sentido en el mundo y también en Argentina, al tiempo que se tornan indispensables en la transición energética. Su desarrollo debe ser sostenible en lo técnico, económico, ambiental y social, y debe evitar concentraciones de mercado tan dañinas para los consumidores como ocurren en el mercado de petróleo y particularmente, de combustibles líquidos.

Es necesario que el Congreso de la Nación sanciones rápidamente y el Poder Ejecutivo la promulgue, una reforma a la Ley 27.640 de biocombustibles. Este último, eventualmente debe ejercer su facultad de veto -particularmente el parcial-, con enorme responsabilidad, respetando los acuerdos mayoritarios obtenidos durante el trámite legislativo.

En este sentido, es muy importante destacar que esos acuerdos son muy importantes entre los distintos actores de la cadena de valor del bioetanol, los refinadores de petróleo, las automotrices y el Poder Ejecutivo Nacional, que convierten en urgente, dicho objetivo para el caso de este biocombustible.

Es por ello que la discusión legislativa por biodiesel no debe ser un obstáculo y es preferible que se demore mientras se sanciona y promulgue el capítulo de bioetanol como está expresado en el párrafo anterior, hasta que se logre una ley ecuánime para aquel biocombustible -en armonía con los postulados básicos descritos en esta columna de opinión-, que necesariamente debe contar con un amplio nivel de acuerdo entre todas las partes involucradas.

Sin dudas, segregar el proyecto de ley que nos trata para que alcance solo a bioetanol si no se logran acuerdos importantes y rápidos en el caso del biodiesel, es una tarea complicada, pero a la vez posible y aconsejable.