Los incentivos democráticos y el gasto público: de Cristina a Milei

El Día de la Industria dejó otra vez una postal conocida: reproches cruzados entre la central fabril y el Gobierno, cada parte con argumentos atendibles y cada una midiendo el tiempo de manera distinta. Cambian los protagonistas y cambian los motivos puntuales, pero el fondo se repite desde hace décadas: un sector que necesita reglas estables para invertir a diez años y una política que se decide, inevitablemente, en plazos mucho más cortos. Debajo hay un problema que no es sectorial ni estrictamente económico. Es de incentivos.

Hay un axioma que explica buena parte de nuestra historia económica, y no solo la nuestra: la democracia electoral retribuye mejor la expansión del gasto que la corrección. No porque los votantes sean irracionales, sino porque el beneficio de gastar dinero público es visible e inmediato, mientras su costo llega diferido y repartido. El déficit, la deuda, la emisión, la inflación, la distorsión de precios relativos: todos son efectos dilatados, dispersos y de difícil atribución causal. Y cuando aparecen, siempre hay circunstancias ajenas a las que atribuirlos. Así, el “irresponsable” raramente es “responsable”. Esto no es nuevo ni exclusivo de estos lares: James Buchanan y Richard Wagner lo llamaron “ilusión fiscal” hace casi cincuenta años, y Amilcare Puviani lo había intuido en 1903.

La pregunta que vale la pena hacerse hoy no es si el fenómeno existe —sobra evidencia de que sí— sino si la Argentina, después de décadas de oscilar entre expansión y ajuste, encontró finalmente una salida institucional o simplemente cambió de protagonista dentro del mismo guion pendular.

Los Kirchner: el desplazamiento que no se revierte

El período 2003-2015 podría ser un caso de manual del “efecto ratchet” que describió Robert Higgs: el Estado se expandió al calor de una crisis y de una bonanza, y no volvió a su tamaño previo cuando la coyuntura cambió, porque desarmar una prestación ya otorgada cuesta políticamente más de lo que rindió otorgarla. La crisis de 2001 licuó la economía y suspendió el pago de intereses de la deuda; el boom de commodities aportó el resto. Cuando esa expansión resultó insostenible, a partir de 2008, llegaron los correctivos: retenciones, estatización de las AFJP, intervención del INDEC, tipo de cambio múltiple, subsidios, financiamiento monetario del déficit. Cada uno permitió diferir y despersonalizar el costo. El déficit se pagó, pero de manera dilatada y sin atribución electoral clara. Ahí está la asimetría en estado puro.

Macri: la corrección que no fue creíble

Mauricio Macri aplicó el gradualismo fiscal y ese punto medio resultó insuficiente. Asumió que la inversión y el crecimiento, impulsados por la confianza, licuarían el déficit y las distorsiones, y financió la transición con deuda. Subestimó un problema que Finn Kydland y Edward Prescott habían formalizado en 1977: la consistencia intertemporal. Un gobierno puede anunciar una trayectoria de ajuste, pero si el mercado y el electorado anticipan que la restricción política impedirá sostenerla, el anuncio no genera el descuento de expectativas que el ajuste necesita para funcionar sin crisis. Quienes teníamos reuniones con posibles inversores en esa época vimos cómo todas terminaban igual: wait and see, esperar a ver si el rumbo se ratificaba.

La corrección gradual no se percibió como un compromiso genuino del país, sino como una promesa de gasto diferida, y cuando se advirtió injerencia sobre el Banco Central, llegó la corrida de 2018. Ni retribuyó electoralmente, ni consiguió el único activo que la vuelve sostenible: la credibilidad.

Alberto Fernández y Massa: la ilusión perfeccionada

El período 2019-2023 fue otra vez expansivo, pero sin licuación reciente, sin crédito, sin pagos de deuda suspendidos y sin boom de commodities. Encima, la pandemia. Todo derivó en emisión, multiplicación de tipos de cambio y regulaciones que no solo distorsionaron precios relativos: institucionalizaron la ilusión fiscal como política de Estado. Cada “dólar” —agro, Qatar, MEP, CCL, tarjeta— difirió la percepción del costo real del desequilibrio. Sergio Massa en Economía representa el punto de mayor sofisticación de esa ingeniería: no expandir menos, sino administrar mejor la opacidad del costo. Es Puviani llevado a su expresión más elaborada.

Milei: ¿ruptura o desplazamiento invertido?

El gobierno de Javier Milei invirtió la lógica y aplicó, desde la práctica y desde la narrativa, la estrategia de la “antiventa”: no hay plata, voy a recortar y vamos a sufrir. Pero eso no significa que haya revertido la estructura de incentivos que existe en todo sistema democrático. El ajuste de shock de 2024, con el equilibrio fiscal como regla dura y no como meta gradual, es un intento explícito de resolver el problema de Kydland-Prescott por la vía del compromiso costoso de revertir: volver públicamente sobre el déficit cero tiene, por ahora, un precio político mayor que sostenerlo. También incluyó demorar o suspender gastos de todo tipo, incluidos la infraestructura y los servicios cuya responsabilidad de prestación merece una discusión aparte. Es distinto del gradualismo macrista.

Pero conviene no confundir un shock con una corrección institucional de incentivos. Lo que se produjo es una suerte de “ratchet inverso”: un ajuste que no se revierte, no porque la asimetría haya cambiado de signo, sino porque volver a gastar cuesta hoy más que sostener el recorte. Y ese costo depende de que se mantenga la configuración política actual. Si el ciclo electoral la altera, el ajuste puede revertirse con la misma facilidad con que se revierte una promesa de campaña.

La pregunta relevante no es si Milei ajustó —sí lo hizo— sino si construyó una arquitectura de equilibrio fiscal que sobreviva a un gobierno que piense distinto.

La asimetría no se resuelve con personas

El equilibrio fiscal no es hoy una regla codificada en ninguna norma: es una apetencia personal de Milei —incluso una rareza exótica, para los ojos de la política previa a 2023—, de modo que es difícil verla como una obligación que le sobreviva.

Aun si se sancionara una ley, en sentido material y formal, tampoco sería una garantía definitiva: solo un cascarón más caro de romper. La Convertibilidad fue ley (23.928) durante más de una década y dio sensación de seguridad a todo el entramado económico, pero se derogó con otra ley (25.561) en cuestión de días, apenas cambió el costo político de sostenerla.

Toda corrección que dependa de un gobierno —o peor, de una persona— queda sujeta a la misma asimetría electoral que produjo la expansión que busca revertir: corregir siempre retribuye menos que prometer, incluso cuando quien gobierna es quien corrige.

La diferencia entre la Argentina y los países que lograron elevar el costo político de revertir un ajuste no fue tener el gobierno correcto en el momento correcto, sino sacar la decisión del terreno de la conveniencia electoral. Hay dos maneras de hacerlo y conviene no confundirlas. Una es la rigidez normativa: Brasil puso su techo de gasto en una enmienda constitucional (EC 95/2016) y aun así el gobierno de Lula lo reemplazó en 2023, apenas sostenerlo costó más que derogarlo. La otra es la transparencia. Nueva Zelanda no fijó metas numéricas en su ley: obligó a cada gobierno a declarar sus objetivos fiscales y a explicar públicamente cada desvío. Ninguna de las dos vuelve nada irreversible. Pero las dos encarecen la reversión, que es de lo que se trata.

¿Hay algo que se pueda hacer y que no dependa de quién gane la próxima elección? Ninguna respuesta es definitiva, pero al menos una alternativa merece discutirse. Si el mecanismo del problema es que el costo del gasto llega diferido, disperso y sin autor, un camino posible es atacar exactamente eso: un consejo fiscal independiente cuya única función sea ponerle precio —público, previo y plurianual— a toda medida que afecte el equilibrio fiscal, venga del Ejecutivo o del Congreso. Chile creó el suyo, el Consejo Fiscal Autónomo, con esa lógica. No prohibiría gastar ni ataría a las mayorías futuras, algo que además sería inconstitucional; haría algo más modesto: ponerle nombre, fecha y monto a una factura que hoy llega sin remitente. No sería garantía de nada: no se trata de eliminar la asimetría —eso no está a nuestro alcance— sino de encarecerla.

Mientras esa traducción no ocurra, el péndulo argentino no describe una historia de personas —Cristina, Macri, Alberto y Massa, Milei— sino una y la misma estructura de incentivos actuando sobre protagonistas distintos.

Por eso la pregunta que deja este gobierno no es cuánto ajustó, sino qué deja instalado. Para quienes entendemos que el equilibrio fiscal es una piedra esencial del funcionamiento democrático, los desenlaces posibles son dos y ninguno es neutro: que la responsabilidad fiscal quede como un piso que el que venga no pueda ignorar, o que se queme en el intento. Si ocurre lo segundo, lo que se pierde no es un programa económico. Es la posibilidad de volver a defender la moderación fiscal como virtud durante mucho tiempo.