Es necesario un Presupuesto base cero

Néstor Kirchner inició su gestión en 2003 con un superávit fiscal del 6% del PBI. Rápidamente decidió enfrentar la crisis económica de 2002 con un gasto publico creciente, lo que dio resultado en fomentar la demanda agregada y recuperar la actividad económica. Para 2007, cuando termina su mandato, la economía argentina se encontraba recuperada de la crisis, aunque el superávit fiscal había desaparecido.

Primer error: se pudo salir de esa crisis por otros medios de mercado y sostener el superávit fiscal, especialmente en un contexto de precios de precios internacionales de las materias elevadísimos que contribuyeron a fomentar el crecimiento de la región.

Cristina Fernández de Kirchner fue elegida en 2007 y mantuvo a su marido como un virtual ministro de Economía. La tendencia fue la misma. El gasto público siguió creciendo, aunque con él crecía también el déficit fiscal.

Como los recursos tributarios ya no eran suficientes y el proceso de monetización del déficit fiscal ya generaba altas tasas de inflación, se decidió estatizar las pensiones, lo que permitió el resurgimiento de ANSeS con unos USD 40.000 millones provistos por las AFJP desmanteladas.

Este dinero se volcó al mercado para enfrentar la crisis económica de 2008-09, lo que permitió la reelección en 2011. En estos otros cuatro años, el gasto público se exacerbó y el déficit fiscal consolidado llegó a 8% del PBI, un valor superior incluso al que hizo explotar la convertibilidad.

En esos 12 años de kirchnerismo, hasta 2015, en materia de gasto público, Argentina puede mostrar un extenso listado de programas y planes sociales. El problema es que este gasto público genera de algún modo “derechos adquiridos” que no se pueden sostener con recursos genuinos.

Segundo error: en finanzas públicas se dice que el gasto puede financiarse de tres maneras, con impuestos, los que ya no pueden crecer porque la presión tributaria es extremadamente elevada; con emisión monetaria, lo que ya genera una inflación alta que perjudica a los más pobres; o con endeudamiento, lo que termina encareciendo el crédito al que pueden acceder las familias y las empresas privadas, reduciendo el potencial de inversión y de generación de empleo.

El gobierno de Mauricio Macri evitó tomar medidas estructurales y ajustar en los primeros dos años, y si bien eliminó retenciones, el déficit fiscal llegó a 10 % del PBI en 2016. La deuda hizo posible ese gradualismo. Sólo entonces, de modo gradual y sin convicción inició un programa de ajustes, el que se aceleró en 2018 y 2019 con una crisis cambiaria que pudo evitarse.

Tercer error: cuando la economía llega a desequilibrios fiscales semejantes, el gradualismo no es opción.

Herencia favorable

Más allá de los errores señalados en el gobierno de Cambiemos, el presidente Alberto Fernández heredó un equilibrio fiscal primario, un tipo de cambio competitivo y tarifas a precios de mercado, que no requerían de los mismos urgentes ajustes de 2015. Sin embargo, el regreso del populismo en el marco de la pandemia de Covid-19 provocó nuevos desequilibrios fiscales, más emisión y deuda, y Argentina regreso en 2023 a una herencia similar a la de 2015.

Si se quiere reducir la inflación a un dígito y evitar un proceso destructivo de endeudamiento, Argentina tiene que balancear el gasto público con la recaudación tributaria, la que además debería reducirse prácticamente a la mitad si se desea ser competitiva con nuestros países vecinos.

¿Qué hacer entonces? ¿Cómo se puede reducir el gasto público antes que la misma deuda explote y se vuelva a sufrir las consecuencias del default y el aislamiento?

El modelo de Texas Instrument que usó Jimmy Cárter

No está de más destacar que el mayor gasto público no es necesariamente sinónimo de mejores servicios públicos. Los argentinos no perciben que luego de expandir el gasto tengan mayor seguridad, mejor educación o mejores servicios sanitarios.

Por el contrario, y aunque parezca paradójico, la calidad de los servicios público cayó a medida que los recursos económicos aumentaban en todas las áreas.

Lo que se propone aquí, en definitiva, es aprender de aquellos que enfrentaron situaciones semejantes, no sólo en el ámbito público, sino también en el privado. Las empresas a menudo deben enfrentar una reestructuración de sus partidas de gasto para reorientar al Estado a un gasto más bajo, pero, además, más eficiente.

Es por ello por lo que algunos economistas proponemos estudiar una herramienta bastante desconocida en la Argentina, pero que ha mostrado éxito en sus aplicaciones. Se trata del “Presupuesto Base Cero” o “Zero Based Budgeting” (ZBB).

El presupuesto base cero tiene su origen en el mundo de la empresa, específicamente en 1970, cuando Peter Pyhrr, su creador, lo introdujo en la empresa americana Texas Instruments.

El caso fue exitoso, y poco a poco se extrapoló a otras empresas, hasta que, en 1971, Jimmy Carter contrató a su creador para aplicar la herramienta a la administración estatal. Primero como gobernador del Estado de Georgia, luego como presidente de los Estados Unidos, Carter utilizó esta herramienta para enfrentar el proceso inflacionario de los años 70.

Con el tiempo la práctica se extendió exitosamente al Reino Unido, Singapur, Nueva Zelanda y algunos otros estados de Norteamérica.

La mayor ventaja de este sistema es que ignora la práctica habitual de considerar el gasto del año anterior y sumar algo más de dinero a cada partida.

En este caso, se ignora la historia presupuestaria del gobierno municipal, provincial o nacional, y se reconsidera, o reevalúa, la necesidad de cada partida, tanto histórica como nueva. En otras palabras, se busca que se vuelva a justificar cada una de las asignaciones del nuevo presupuesto.

Algunos analistas insisten en que esta propuesta requiere de mucho tiempo, puesto que se debe reelaborar todo el presupuesto, o más bien, volver a discutir cada función del estado. Mi impresión es que esta herramienta deberían utilizarla todos los gobiernos, al menos una vez cada década, justamente para mejorar la calidad del Estado, pero especialmente en casos de crisis fiscales como la que hoy presenta la Argentina.

El Ministerio de Modernización debe tomar el organigrama del Estado y replantearse qué funciones se quiere que ejerza con un nivel adecuado de presión tributaria, lo que no sólo permitirá reducir el tamaño del Estado y alcanzar el equilibrio fiscal, sino que además permitirá generar un Estado más eficiente.

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