Ley de Economía del Conocimiento, por el camino equivocado

En mayo del año pasado se sancionó la Ley 27.506 de Economía del Conocimiento, que nunca llegó a entrar en vigencia. Ahora el Congreso, luego de 17 meses, acaba de sancionar una reforma sobre la misma Ley, hecho que debe celebrarse ya que finalmente provee un marco jurídico que saca a las industrias del conocimiento del limbo normativo en el que estaban.

Pero, además de celebrar, cabe preguntar si valió la pena la espera. ¿Las reformas introducidas han mejorado la capacidad de las industrias del conocimiento para generar empleo, desarrollo económico federal y divisas? Para ello hay que entender cuáles son las reformas que, tras largo debate dentro del propio oficialismo, se han introducido.

En primer lugar, debe señalarse que el alcance de las actividades comprendidas en la Ley se ha mantenido, y se ha facilitado que empresas que tengan prácticas parciales en actividades de conocimiento puedan presentar sus casos a la Autoridad de Aplicación para ser incorporadas al régimen.

Otro aspecto positivo es que se han ampliado los beneficios que se conceden a poblaciones especiales, como el empleo de mujeres, grupos con diversidad de género, trabajadores de zonas desfavorecidas y profesionales de alta calificación en especialidades técnicas.

En cuanto a los destinatarios de los beneficios, se ha reducido el estímulo a las empresas más grandes y se han segmentado los requisitos según el tamaño de la empresa. Las empresas pequeñas no recibirán más beneficios que en la ley original, pero las grandes recibirán menos.

La reforma eliminó la estabilidad fiscal que se consagraba en la Ley 27.506 –y ya estaba en la Ley de Software- e introdujo en varios artículos la capacidad del Gobierno para reducir o redistribuir beneficios y aumentar los requisitos originales para calificar dentro del régimen. Esto genera un grado de incertidumbre sobre si las condiciones y beneficios del régimen se mantendrán a lo largo de los diez años de vigencia de la Ley.

Uno de los cambios más significativos es que se ha rebajado buena parte de la promoción a las actividades de exportación. En primer lugar, ha quitado la compensación que otorgaba la Ley 27.506, art. 12, a los exportadores que sufren la retención del witholding tax, por carecer Argentina de tratados de doble tributación con muchos países.

Además, se reduce la percepción del bono fiscal que se otorga sobre las cargas patronales, que ahora es intransferible y por un plazo de 24 meses. Para muchas empresas exportadoras este beneficio se hace abstracto, ya que no tienen posiciones fiscales sobre los cuales aplicar la totalidad de esos créditos.

El balance de los cambios introducidos en la reforma comparados a la ley original es en general desalentador. Si bien es mejor tener algún beneficio que ninguno, la reforma es débil en el punto más crítico de la economía del conocimiento: la capacidad competitiva del país en el mercado global.

La esperanza de sumar 200 ó 300 mil nuevos puestos de trabajo en la próxima década, emulando el crecimiento que produjo la Ley de Promoción de Software en sus 16 años de vigencia, está necesariamente vinculada al mercado externo. Nuestro país no puede absorber ese crecimiento de producción desde su mercado local, se trata de ir a vender al mundo nuestro excedente de capacidad.

Sin embargo, las exportaciones argentinas vienen cayendo en los últimos nueve trimestres consecutivos por falta de estímulos y por las dificultades macroeconómicas que todos conocemos. Se esperaba un fuerte impulso exportador a partir de esta Ley, pero esta reforma se ha diseñado al revés: una empresa que exporta podría llegar a tener tres veces menos beneficios que si vende su producción en el mercado interno.

En las argumentaciones de los legisladores se repitió insistentemente el propósito de beneficiar más a las empresas pequeñas que a las grandes, y en tal sentido se introdujeron las reformas. Pero en el mundo no distinguen si la oferta exportadora argentina viene de una empresa grande o de una pequeña. El mundo compra nuestras exportaciones si la calidad y el precio son buenos, y esta ley afecta por igual la capacidad exportadora de todas las empresas, sean pequeñas o grandes.

Al limitarse la capacidad de exportación se afecta la creación de empleo y, consecuentemente, el superávit fiscal que se estimaba. La promoción de la Economía del Conocimiento no es un subsidio, es un estímulo al crecimiento. Cada nuevo empleo que se crea genera cuatro veces el costo fiscal de promoverlo. Esta relación de 4:1 hace muy virtuoso este régimen, tanto como lo fue la Ley de Promoción de Software, que al crear más de 100 mil empleos generó una fuente de recaudación muy superior al sacrificio fiscal de la promoción.

Algunos legisladores argumentaron el “gran costo fiscal que significa otorgar este beneficio, en medio de las dificultades financieras del Estado”. Justamente, porque el Estado tiene dificultades fiscales debe incentivar la creación de nuevas fuentes de recaudación, y la economía del conocimiento es uno de los pocos motores de generación de impuestos genuinos que tiene nuestro país. Restar estímulos a la economía del conocimiento es desfinanciar al Estado.

Finalmente, conviene señalar el importante esfuerzo que el Gobierno está haciendo para generar fuentes sustentables de ingreso de divisas. Luego del campo, las industrias del conocimiento conforman el otro sector exportador que puede generar ingreso neto, de manera sostenida. Pero esa expectativa solo puede lograrse a partir de que nuestras empresas tengan condiciones competitivas. De otra forma se continuará produciendo una paulatina fuga de empresas y de empleo hacia países con mejores condiciones.

Cabe destacarse que este diagnóstico ha sido compartido y validado con los responsables del Ministerio de Desarrollo Productivo, que entienden la relación virtuosa que existe entre la economía del conocimiento, el comercio mundial, las cuentas fiscales y el desarrollo tecnológico de nuestra matriz productiva. También acompañan esta visión varios gobiernos provinciales que están generando programas para la radicación local de industrias de conocimiento intensivo.

Sin dejar de reconocer que la reforma votada ayer en Diputados genera cierto alivio a una parte del ecosistema, es necesario resaltar que esta Ley no producirá un punto de inflexión en nuestra decaída capacidad exportadora y que será necesario seguir trabajando en nuevos instrumentos si no queremos dejar pasar la oportunidad que la Economía del Conocimiento representa para nuestro país.

El autor es director ejecutivo de Argencon