Seguridad jurídica, federalismo y uso racional de recursos: las razones del Gobierno para reformular la Ley de Glaciares

Seguridad jurídica, federalismo y utilización racional de los recursos naturales, tal los tres principales argumentos con que el gobierno nacional vertebró su proyecto de “reformulación” y “aclaración” de la ley 26.639, normalmente referida como “Ley de Glaciares”, para aclarar con una norma de igual categoría jurídica las “oscuridades” e “imprecisiones” de la original y despejar así la última incertidumbre para la concreción -superada las etapas de exploración y estudios de factibilidad económica e impacto ambiental, en las que las asignaciones de capital tienen normalmente un cero menos- de las inversiones de miles de millones de dólares que exige la construcción y explotación de proyectos mineros, en particular de cobre, en la cordillera argentina.

El objeto protegido sigue siendo el mismo, el ambiente glaciar y periglaciar, pero en línea con el artículo 41 de la Constitución Nacional que propende a la utilización “racional” de los recursos naturales y no establece una “protección absoluta” y contraria a su aprovechamiento, dijeron fuentes de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación sobre el proyecto enviado al Congreso de la Nación (en este caso, al Senado) para su tratamiento en sesiones extraordinarias.

Además, explicaron, la ley aclaratoria también se atiene al artículo 124 de la Constitución, que reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales. En adelante, serán los organismos técnicos de las provincias los que en función de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) que presenten las mineras darán o no su visto bueno vía la llamada “Declaración de impacto Ambiental” (DIA). Estas tendrán preponderancia y podrán ir modificando el Inventario Nacional de Glaciares elaborado muy parcialmente por el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (Ianigla), que no podrá objetar la decisión provincial. La única instancia de apelación a una decisión de ese tipo será la vía judicial.

Rol precautorio

En adelante, el Inventario Nacional de Glaciares tendría un rol “precautorio”, a fin de que no se alegue “regresividad” y violación de los llamados “Acuerdos de Escazú”, que exigen la participación ciudadana en procesos decisorios sobre el ambiente. Esa participación, alega el Gobierno, ocurrirá cuando en el Congreso se oigan las opiniones de los actores que deseen intervenir.

Del mismo modo, fundamentaron, los proyectos que ya recibieron su Declaración de Impacto Ambiental y a los que les fueron concedidos los beneficios fiscales del Régimen de Incentivos para las Grandes Inversiones (RIGI), no deberán tramitarlos nuevamente.

Cuando un glaciar o ambiente periglacial esté incluido en el mencionado Inventario, se presumirá que forma parte del objeto protegido por la Ley de Glaciares, pero si una provincia determina que no cumple con funciones hídricas, dejará de estar protegido por la norma y se eliminará del Inventario, dice una síntesis de la pieza legislativa en que la Casa Rosada trabajó desde abril pasado. Del mismo modo, si una provincia afirma que un glaciar o una porción del ambiente periglacial cumple “funciones hídricas relevantes”, lo informará al Ianigla, para que lo incluya en el inventario nacional.

Con esta ley, explicaron las fuentes, se busca garantizar la seguridad jurídica por medio de una ley luego de desechar, por considerar que no daban garantía suficiente, la vía de un DNU o la reglamentación de la ley 26.639.

El proyecto tiene un fin “aclaratorio, agregaron las fuentes, pues adecúa el modo en que está enunciado el objeto de protección ”para dejar en claro que los glaciares y las geoformas del ambiente periglacial que se protegen son las que cumplen funciones hídricas, es decir, las que “actúan como reservas estratégicas de recursos hídricos y/o como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas”.

Según el Ejecutivo nacional, la ley 26.639 ya prevé eso, pero de un modo no del todo claro, al punto que muchos entienden que el “objeto protegido” es todo ambiente periglacial, cumpla o no funciones hídricas relevantes, lo que a su vez limita el uso “racional” de los recursos naturales, contrariando el artículo 41 de la Constitución. Favorable a su uso “racional”

La nueva norma aclara que las actividades “estarán prohibidas únicamente en la medida en que ocasionen una alteración de los glaciares y del ambiente perigracial contraria a la protección que el legislador les otorga, lo cual deberá ser determinado en cada caso por la autoridad competente provincial (o nacional, en caso de un Parque Nacional).

Eso ya debería interpretarse así, pero según las fuentes oficiales, pero “la redacción actual presta a confusión”, dijeron las fuentes Lo que se busca, subrayaron, es despejar ambigüedades y oscuridades de la ley sancionada en 2010. “Entender una interpretación distinta sería prohibir per se, en absoluto y abstracto en los glaciares, aunque no afecten su función hídrica y olvidar que las provincias son las dueñas originarias de los recursos naturales y que la Constitución Nacional manda a explotar racionalmente dichos recursos. Sería una interpretación inconstitucional”.

Según el Ejecutivo, “la ley vigente, bien interpretada, no prohíbe de un modo absoluto ninguna actividad o industria a lo largo del territorio nacional, pero por su mala redacción (que en su literalidad establece ciertas prohibiciones sin dejar en claro que están sujetas a que las actividades contradigan el objeto de tutela legal) se enfrían las actividades y no se realizan inversiones.

El proyecto trae seguridad, pero no habilita nuevas actividades”, dice una suerte de síntesis explicativa del proyecto oficial, que el oficialismo confía se apruebe en el Congreso. Tiene allí a su favor el empuje de la casi totalidad de los legisladores de las provincias del NOA, de Cuyo y de la Patagonia, amén del apoyo de las bancadas oficialistas en Diputados (donde LLA detenta ahora la primera minoría) y en el Senado, más el auxilio de sectores afines.

El proyecto no modifica de fondo la ley de Glaciares. “Lo único que se hace es adecuar su redacción a fin de que quede clara la interpretación correcta y modificar, sí, algunas cuestiones de orden competencial para fortalecer las atribuciones que constitucionalmente les corresponden a las provincias”, insistieron las fuentes. Se trata, dijeron, de “reformular lo que actualmente prevé, de modo deficiente, la Ley de Glaciares”.

De hecho, explicaron, no se habilitan nuevas actividades, pues la minería se puede realizar con la redacción actual “en tanto no provoque una alteración relevante sobre los glaciares o el ambiente periglacial que cumplen funciones hídricas”.

Tampoco, dijeron, se elimina el Ianigla ni se le quita la tarea de elaborar un Inventario de Glaciares, tarea en la que se encuentra retrasado respecto de las provisiones de la ley sancionada hace más de 15 años, “solo se incorpora que deberá, necesariamente, adecuar el Inventario en función de lo que informen las provincias, lo cual dará al Inventario una utilidad más eficiente de cara al alcance de la tutela ambiental que la ley persigue”, dijeron desde el área Legal y Técnica.

Prehistoria de la ley de Glaciares

La ley 26.639, que el proyecto oficial busca aclarar, no fue, en realidad, la primera norma sobre el tema. Una primera versión, redactada por la entonces diputada Marta Maffei, del ARI, circuló desde 2007 y tenía el apoyo de la entonces secretaria de Ambiente de la Nación, Romina Picolotti, durante el primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (CFK)

En octubre 2008, el Congreso de la Nación aprobó, por unanimidad de ambas Cámaras, la Ley 26.418 de “Presupuestos Mínimos para protección de los Glaciares y el Ambiente Periglacial”, que fue vetada semanas después por CFK que en respuesta a algunos gobernadores, en particular César Gioja, de San Juan, refirió las repercusiones negativas que la ley tendría sobre el desarrollo económico y las inversiones. Desde entonces surgió un nuevo frente, encabezado por los entonces legisladores kirchneristas Daniel Filmus y Miguel Bonasso que impulsó un nuevo proyecto, el finalmente sancionado como ley 26.639 con un voto ajustadísimo en el Senado: 35 votos a favor y 33 en contra.

Según un documento que circula en el sector minero, la Argentina es uno de los pocos países del mundo que tiene una ley de este tipo. “Solo en Chile y en Kirguistán se intentó aprobar una ley de glaciares, algo que aún no ocurre”, afirma.

En 2010, el foco del ataque de los grupos ambientalistas había sido Barrick Gold, pero la ley también se constituyó en una amenaza para proyectos de cobre aún en cartera: como El Pachón (de la suiza Glencore), que estaba a punto de presentar su Estudio de Impacto Ambiental (EIA)y Los Azules (de McEwen Mining).

Esos mismos y unos cuantos más, con datos más avanzados de exploración, se cuentan entre los principales proyectos de cobre de la Argentina. De hecho, según un informe de Benchmark Mineral Intelligence, una consultora mundial de minería, la Argentina cuenta hoy con 4 de los 12 mayores proyectos greenfield (esto es, a realizar desde cero, no reaperturas o extensiones de proyectos previos) de cobre del mundo.

Habrá que ver si esta vez se quedan en la etapa de proyecto (que involucra inversiones de “apenas” algunos cientos de millones de dólares) o pasan a la de construcción y, luego, producción, en la que los dólares se cuentan en miles de millones.

En la más reciente versión de “Conagua”, realizada este año en la Argentina, uno de los científicos participantes precisó que en América Latina hay 47.000 glaciares que ocupan 28.000 kilómetros cuadrados y que Chile (21.000 km2) y la Argentina (5.800 km2) explican más del 95% del área total. Chile exporta unos USD 50.000 millones anuales de cobre. La Argentina, cero.