Por decisión de la Sección Quinta, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente el Decreto 0639 de 2025, mediante el cual el presidente de la República convocó a una consulta popular de carácter nacional. La medida se adoptó como respuesta a una demanda presentada por congresistas encabezados por el presidente del Senado, Efraín Cepeda, que alegaban una “flagrante contradicción” con la Constitución.
El documento, firmado por el magistrado ponente Pedro Pablo Vanegas Gil, no deja dudas. El decreto fue expedido sin cumplir un requisito esencial. Según el Consejo de Estado, “se demostró, al menos para efectos de esta etapa inicial del proceso judicial, la violación de los artículos 104 de la Constitución Política, 50 de la Ley 134 de 1994 y 31 de la Ley 1757 de 2015”, pues no se obtuvo el concepto previo favorable del Senado, exigido expresamente por la norma para convocar a consulta popular.
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La decisión judicial no se limita a señalar el incumplimiento del requisito. Va más allá. La sala consideró que las justificaciones del presidente para no acatar la negativa del Senado —alegando presuntas irregularidades en el proceso de votación— no cumplían con el estándar jurídico requerido para aplicar una excepción de inconstitucionalidad.
“El decreto cuestionado no atiende la exigencia establecida para aplicar dicha excepción”, se lee el auto. En otras palabras, el presidente no podía simplemente ignorar la decisión del Senado alegando irregularidades sin que estas estuvieran previamente acreditadas por una autoridad judicial.
En el decreto suspendido, el mandatario argumentó que la votación del Senado se había realizado bajo condiciones que violaban normas parlamentarias, como el cierre arbitrario del debate o la omisión de lectura de proposiciones. Pero, según la Sección Quinta, esas afirmaciones no bastaban para invalidar el acto legislativo: “Son apreciaciones o valoraciones subjetivas del demandado, carentes de sustento fáctico”.
El Consejo de Estado otorgó trámite de urgencia a la medida cautelar, en virtud de la cercanía de la fecha fijada para la consulta —el 7 de agosto de 2025— y de los recursos públicos que ya se estaban movilizando para su realización. La sala consideró que el riesgo de ejecutar un acto que nace con vicios jurídicos podía derivar en un perjuicio irremediable y una afectación grave a la separación de poderes.
“No son pocas las actuaciones y los recursos de la Nación que deben ejecutarse para atender la orden de consulta popular”, advierte el auto, que resaltó además la necesidad de proteger el respeto entre ramas del poder público. Por eso, la medida de suspensión se ordenó sin siquiera dar traslado previo a la contraparte, como permite el artículo 234 del Cpaca (Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo) en casos de extrema urgencia.
La suspensión provisional del decreto no implica aún una decisión de fondo. El proceso judicial continuará, y en la sentencia definitiva se determinará si el acto administrativo es o no nulo. Sin embargo, la sala fue clara en señalar que el presidente no estaba facultado para inaplicar el concepto negativo del Senado, como sí lo sugirió en el texto del decreto.
“Para aplicar la excepción de inconstitucionalidad es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea”, explicó el fallo, citando jurisprudencia previa. En este caso, no se encontró esa contradicción evidente.
Este auto sienta un precedente relevante sobre los límites constitucionales del presidente en materia de mecanismos de participación ciudadana. Para el Consejo de Estado, el respeto al procedimiento legislativo y al rol del Congreso no es negociable, ni siquiera en nombre de una supuesta legitimidad democrática directa. En palabras del tribunal: “Se omitió el concepto favorable del Senado de la República que se requiere para dictar, en debida forma, el decreto que se pide suspender”.
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