Duras críticas del Banco Mundial al costo y los resultados del régimen de promoción industrial de Tierra del Fuego

“El paquete de incentivos especiales para la cadena de islas en el extremo sur de Argentina, el régimen de Tierra del Fuego, es ampliamente considerado como un caso de política industrial fallida, empañada por interferencias políticas y fallas fundamentales de diseño que han persistido durante décadas”.

Tal el lapidario pasaje del “Panorama económico de América Latina y el Caribe Revisitando la política industrial: opciones estratégicas para la actualidad” presentado por el Banco Mundial sobre el régimen de promoción industrial iniciado en 1972 a través de la ley 19.640.

El documento fue presentado en el marco de la Reunión de Primavera (boreal) que el Banco hará junto al Fondo Monetario Internacional y al que asistirá el ministro de Economía, Luis Caputo, uno de cuyos objetivos es asegurar la aprobación de la última revisión del Fondo al acuerdo y el correspondiente desembolso de USD 1.000 millones.

El diagnóstico del Banco Mundial sobre el fracaso del régimen fueguino cita el cálculo más reciente del altísimo “costo fiscal” de los beneficios concedidos a las empresas industriales radicadas en Río Grande, el núcleo fabril de la isla: USD 1.070 millones anuales, cifra que calculó, con datos hasta 2023, una investigación de Fundar, un centro de estudios de la Argentina.

De hecho, en mayo del año pasado, cuando el gobierno de Javier Milei, a instancias del ministro de Desregulación y Transformación del Estado, Federico Sturzenegger, eliminó los aranceles a la importación de celulares, asestó un duro golpe al régimen fueguino, al que desde su creación se fueron agregando nuevas capas normativas, incluida la extensión, en 2021, durante el gobierno de Alberto Fernández y Cristina Kirchner, de su vigencia hasta 2038, cuando cumplirá 66 años. Edad por cierto avanzada para un régimen políticamente fundado en la necesidad de poblar la isla, por cuestiones geoestratégicas como su proximidad a Malvinas, la Antártida y el sur de Chile y, económicamente, en el argumento de la necesidad de defender “industrias nacientes” y potencialmente dinámicas.

Objetivo cumplido y objetivo elusivo

El primer objetivo, de tipo político, se cumplió: la población fueguina se multiplicó por 14 (esto es, aumentó un 1.300%) en 50 años: pasó de 13.500 en 1970 a 190.000 habitantes en 2022, precisa el estudio de Fundar.

El económico fue elusivo y su costo fiscal se fue de las manos. Sucede, explica el documento del Banco Mundial, que las políticas industriales “a menudo requieren un compromiso gubernamental de largo plazo, tanto por el tiempo que necesitan los trabajadores, gerentes, empresas e industrias para acumular capacidades como porque los resultados de estas políticas son inherentemente inciertos”.

El problema, subraya, es que “el apoyo ilimitado sin un procedimiento ni un cronograma para reducir la asistencia (cláusulas de caducidad) puede proporcionar incentivos perversos, socavando el objetivo inicial”. Y en cuanto al potencial de los sectores beneficiados, básicamente la llamada “electrónica fueguina”, pese al alto costo para el fisco en “gasto tributario” (los USD 1.070 millones de recaudación resignada) y para los consumidores que durante décadas pagaron precios más caros, explica el Banco Mundial, “no se han logrado mejoras tecnológicas o de productividad significativas. Aunque el desmantelamiento o la reestructuración del régimen ha sido un tema central de debate público, no ha habido propuestas concretas para hacerlo. En cambio, los beneficios se han extendido repetidamente, más recientemente en 2021, lo que ha prolongado el régimen hasta 2038 sin establecer condiciones claras para el desempeño de los participantes ni un plan de transición”.

La investigación de Fundar citada por el Banco Mundial se refiere al régimen fueguino como “un testimonio de aquello que la política de desarrollo productivo no debería ser en el siglo XXI: al no alentar los esfuerzos de agregación de valor o las exportaciones, ni establecer un claro camino y horizonte de salida, drena recursos necesarios y esfuerzos de gestión que permitirían avanzar en una agenda de desarrollo centrada en actividades dinámicas y sustentables”. En particular, precisa, los USD 1.070 millones de costo fiscal anual del sub-régimen industrial equivalen al 0,22% del PIB), más del doble del presupuesto del Conicet en el momento en que se realizó el estudio y un 87% del gasto público anual en Ciencia y Tecnología. “Esto constituye una renuncia fiscal significativa en un país que debe armonizar la atención de necesidades a lo largo y a lo ancho de su territorio”. Además, concluyen los autores, el régimen “no ha logrado generar la autonomía económica que Tierra del Fuego merece, para abrir un horizonte en el que las y los fueguinos dejen de depender de los vaivenes de los gobiernos nacionales”.

Hace once meses, cuando el gobierno quitó los aranceles a la importación de celulares, sí mantuvo sí el diferencial de impuestos internos de los productos fabricados en la isla versus los que ingresan del exterior. Mientras que los tributos bajarán de 19% a 9,5% a los celulares, televisores y aires acondicionados importados, a esos mismos productos elaborados en Tierra del Fuego se los bajó del 9,5% a cero.

Una medida fiable de la eficacia o fracaso de un régimen de apoyo a ciertos sectores, dice el documento del Banco Mundial, es observar “observar que la calidad de los productos es un componente de la productividad”, algo que a su vez relaciona con “mejoras en la calidad de la canasta de exportaciones de un país, medida por el crecimiento del valor unitario”.

Como ejemplo de “calidad” y “valor agregado”, el Banco Mundial recurre a un saber productivo milenario, la producción de vino. Así lo dice: “la bibliografía sobre la calidad muestra que para una desagregación muy fina dentro de los productos existen enormes variaciones en la calidad medida por los valores unitarios de exportación. La prima que Don Melchor puede cobrar a USD 150 la botella (o Chateau Lafite Rothchild a USD 3.500) relativo a las alternativas de USD 10 la botella, es el resultado de la experimentación y la transferencia de tecnología. Esta mayor calidad conduce a un mayor valor agregado y un precio más alto y, por lo tanto, es clave para el crecimiento”.

En comparación, pese a su extenso recorrido histórico y su altísimo costo para el fisco y el bolsillo de los consumidores argentinos, no ha habido atisbos de mayor calidad o aporte exportador del régimen fueguino.