Una década de marihuana legal en Uruguay: por qué la “rigidez” de la regulación dio lugar a un mercado gris

Los rapiñeros llegaron a una pizzería de una zona popular de Montevideo, pidieron una Coca Cola y esperaron que el hombre que los atendía se diera vuelta. Cuando el empleado les dio la bebida, uno de ellos le disparó a quemarropa, mientras el otro delincuente se encargó de robar el dinero de la caja. El asesinato generó conmoción en la sociedad. José Mujica, el presidente de Uruguay en ese 2012, comenzaba a planear una batería de medidas de seguridad.

Los anuncios llegaron algo más de un mes después. El mandatario convocó a una cadena nacional para hablar con preocupación del “decaimiento de valores en la sociedad uruguaya” y de la “pérdida de la tolerancia en la sociedad”. Junto a sus ministros de Interior, Defensa y Desarrollo Social anunció 15 medidas.

La mayoría quedaron en el olvido, pero una de ellas recorrió el mundo: “Legalización regulada y controlada de la marihuana, con un fuerte control desde el Estado sobre la producción”. A fines de 2013, el gobierno de Mujica promulgaría la ley que regula la venta del cannabis, aunque todavía faltaban cuatro años para que los uruguayos pudieran comprar la droga de forma legal.

Desde que se habilitó la venta, más de 75 mil personas se registraron para comprar marihuana en las 40 farmacias habilitadas; hay cerca de 15 mil personas que se inscribieron en clubes de membresía; y 11.465 que están habilitadas para el cultivo doméstico.

Estas tres alternativas también dieron lugar a que exista en el país un mercado gris después de la regulación, según concluyeron investigadoras de la Universidad Católica del Uruguay (UCU) y de la Universidad de la República (Udelar) en la investigación Efectos deseados y no deseados de la regulación del cannabis en Uruguay. Este artículo forma parte del proyecto “Mercado ilegal, mercado gris y mercado legal después de la regulación del cannabis en Uruguay”.

Desde que se aprobó la ley en 2013, hubo tres administraciones diferentes en Uruguay. La siguiente a la de Mujica, encabezada por el frenteamplista Tabaré Vázquez, fue la que comenzó con la implementación de la venta. El tercer gobierno, de Luis Lacalle Pou, llegó con una “orientación ideológica diferente” pero continuó con la implementación de la regulación del cannabis, pese a que “al menos uno de los socios de la coalición se oponía a ella”, destaca el equipo de autoras del paper encabezado por Rosario Queirolo.

El mercado gris, uno de los “mayores desafíos”

Uruguay optó por un camino diferente al que, de forma reciente, eligió Estados Unidos o algunas provincias de Canadá. En estos casos, los “enfoques regulatorios” del cannabis involucran a vendedores minoristas que tienen fines de lucro. La alternativa uruguaya fue diferente: la regulación está “estrictamente controlada por el Estado”.

La ley crea un registro obligatorio para los usuarios que quieren comprar de forma legal, está prohibida la publicidad y los precios de venta son establecidos por el gobierno. “Es posible que este diseño político haya sido influenciado por la tradición estatista de Uruguay”, interpretan las autoras, citando al historiador Gerardo Caetano.

Otra posible explicación a esta regulación “estrictamente controlada” es que Uruguay fue el primer país en legalizar el cannabis, algo que generó un “considerable escepticismo y preocupaciones dentro de la comunidad internacional y la región”.

Las autoras recuerdan que la legalización de la marihuana fue originalmente una respuesta a un problema de seguridad pública, pero interpretan que, en realidad, “se centra en la salud pública”. Y esto, trajo pros y contras.

“Los políticos optaron por un marco fuertemente regulado en un esfuerzo por minimizar la ambigüedad y la incertidumbre. En este sentido, proporcionó algunas garantías de que una política novedosa, que planteó muchas preocupaciones tanto a nivel nacional como internacional, no descarrilaría”, señalan.

Las “rigideces” y los “obstáculos” que se introdujeron en la implementación produjeron efectos “no deseados” como la “aparición y el crecimiento de un mercado gris y la exclusión de los usuarios de los entornos socioeconómicos más bajos (los más vulnerados) del sistema legal”. “Estos efectos tienen varias implicaciones para la política pública y ponen en riesgo a una parte significativa de los consumidores frecuentes de cannabis”, concluye la investigación.

Este mercado gris se ha desarrollado, según la investigación, por el registro obligatorio que existe, la exclusión de los turistas para poder comprar, la “escasa cobertura” territorial de las farmacias que venden cannabis y los productos o las variedades limitadas que se pueden comprar en las farmacias.

La existencia de este “mercado gris” es uno de los “mayores desafíos” de la regulación del cannabis en Uruguay, según las autoras.

Los cuatro problemas

Cuando Uruguay comenzó a analizar la legalización del cannabis, los políticos “subestimaron” las complejidades y los desafíos que se vendrían. Las autoras recuerdan que en ese momento hubo un “malentendido” con los propietarios de las farmacias, que no se mostraban dispuestos a unirse al sistema de dispensación de la droga. Esto llevó a que, en un comienzo, sean pocas las que resolvieron vender.

Un segundo problema enumerado en la investigación es la “cobertura limitada” de las farmacias, ya que hay ciudades de Uruguay que no tienen ningún local que venda las cuatro variedades de marihuana que están disponibles.

Hay, además, una “falta de formulación de políticas colaborativas” que se hace evidente en las discrepancias que hubo entre el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (creado en la ley), los clubes cannábicos y las farmacias.

Un cuarto problema fue la “ingenuidad” –según el trabajo académico– que hubo en ciertos políticos al discutir sobre este tema: los “caprichos” de la política también estuvieron presente.