La reforma del Gobierno para repartir dinero entre las autonomías no gusta a los economistas: “Puede dejar al Estado en precario”

La reforma de la financiación autonómica vuelve al centro del debate político con la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) prevista para el próximo 4 de septiembre. Tras varios meses de pausa, el Gobierno ha retomado la negociación con las comunidades y pretende llevar adelante su propuesta a partir del borrador enviado a los Ejecutivos regionales antes del verano.

El documento no convence a los economistas de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), que advierten de que algunas medidas planteadas en él pueden “perpetuar” los desequilibrios actuales entre las autonomías, favorecen a Cataluña y suponen “un fuerte trasvase de recursos del Estado a las CCAA que agravará los problemas de riesgo moral que ya sufren y podrían dejar al Estado en una situación precaria”.

Fedea, a través de un análisis elaborado por su director Ángel de la Fuente, examina los cambios introducidos por Hacienda en el nuevo borrador. Aunque el núcleo de la propuesta mantiene el esquema anunciado en enero, el borrador incorpora detalles relevantes sobre el cálculo de la recaudación normativa de los tributos cedidos, la población ajustada, las competencias singulares y el sistema de entregas a cuenta y liquidaciones.

La reforma llega, además, en un escenario político complejo. El Gobierno prevé aprobar el acuerdo en el CPFF con los apoyos de Cataluña y Canarias y remitirlo posteriormente a las Cortes, donde su aprobación no está garantizada. Fedea considera que todavía hay margen para introducir modificaciones que permitan mejorar la transparencia, la equidad y la responsabilidad fiscal del sistema.

Una fórmula más precisa para calcular los impuestos

Una de las medidas de la propuesta que Fedea valora de forma positiva es la mejora prevista en el cálculo de la denominada recaudación normativa de los tributos cedidos. La intención es que, siempre que sea posible, sean las propias administraciones tributarias las que calculen mediante microdatos cuánto habría recaudado cada comunidad si no hubiera utilizado sus competencias normativas para subir o bajar los tipos.

El procedimiento, que ya se emplea en el IRPF, se extendería a otros impuestos como Patrimonio, el tributo sobre Actividades del Juego y el impuesto sobre la Entrega de Residuos. Para el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales (ITP), el de Actos Jurídicos Documentados (AJD) y las tasas fiscales sobre el juego se utilizarían también bases construidas a partir de información real, aunque agregada, a las que se aplicarían los tipos estatales correspondientes.

Fedea considera que este sistema supondría una mejora sustancial respecto al método actual, que utiliza un índice general de ingresos tributarios para actualizar la recaudación existente en el momento de la cesión. Este procedimiento se mantendría, con algunos ajustes, fundamentalmente para el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

La despoblación entra en el cálculo de las necesidades

El borrador introduce también una modificación destinada a las comunidades que pierden población. La propuesta calcula primero la población ajustada de cada territorio y después toma como referencia el máximo registrado en los tres últimos años. Esa cifra se corrige posteriormente para que la suma de las poblaciones ajustadas de todas las comunidades coincida con la población residente real del conjunto del territorio común.

El mecanismo concede así una pequeña ventaja temporal a los territorios que están perdiendo población ajustada. La lógica es evitar que la financiación se reduzca inmediatamente cuando cae el número de habitantes, ya que los gastos de una Administración no pueden adaptarse con la misma rapidez a una pérdida demográfica.

“La medida tiene sentido porque es generalmente muy difícil ajustar con rapidez el gasto a la baja cuando cae la población”, señala Ángel de la Fuente. Pero reconoce que “sería preferible utilizar una media móvil de las poblaciones ajustadas base para incentivar un ajuste gradual pero continuo”.

Sanidad y educación deberían pesar más

El análisis también pone el foco en las variables utilizadas para calcular la población ajustada. El borrador mantiene las ponderaciones actuales de los cuatro grandes bloques de competencias: sanidad, educación, servicios sociales y servicios generales. Para Fedea, esta era una de las oportunidades que la reforma debería haber aprovechado.

La fundación defiende que esos pesos deberían vincularse al gasto realmente observado en las comunidades, de manera que la fórmula reflejara mejor cómo se distribuyen las necesidades de gasto. Sus cálculos preliminares apuntan a que el cambio elevaría de forma importante el peso de la sanidad y la educación y reduciría considerablemente el correspondiente a los servicios generales.

El organismo también cuestiona algunos de los nuevos indicadores incluidos en el cálculo. Entre ellos menciona un indicador de costes fijos que, según su interpretación, no se comportaría realmente como un coste fijo. También pone en duda el uso de la población desempleada sin prestación contributiva cuando existen datos sobre población en riesgo de pobreza y exclusión que podrían utilizarse directamente.

El problema de las compensaciones de ‘statu quo’

Uno de los mayores reproches de Fedea se dirige a las cláusulas de statu quo. El borrador mantiene compensaciones que, en lugar de desaparecer progresivamente, se actualizarían de forma indefinida con el índice de ingresos tributarios del Estado, conocido como ITE.

A juicio del organismo, este mecanismo genera una fuerte inercia y “tiende a perpetuar” las posiciones relativas de las comunidades. El problema, explica, es que si ningún territorio puede perder posición respecto a los demás, tampoco resulta posible que otros la ganen, aunque la fórmula del sistema determine que deberían recibir más recursos.

En este escenario, “convendría corregir el tiro y revisar el diseño de estas compensaciones”, señala De la Fuente. Argumenta que “hay que asegurar que nadie pierde financiación en términos absolutos con el cambio del sistema, pero las compensaciones deberían ir reduciéndose con el tiempo hasta desaparecer si el crecimiento de los recursos ordinarios del sistema es suficiente para evitar ese riesgo”.

Un fondo que genera dudas

El Gobierno contempla además la creación de un nuevo fondo para las denominadas competencias homogéneas. Fedea cuestiona la necesidad de esta herramienta porque, por definición, esas competencias ya han sido asumidas por todas las comunidades y deberían financiarse mediante los recursos ordinarios del sistema y una fórmula común basada en la capacidad fiscal y la población ajustada.

La posibilidad de establecer valoraciones diferentes para unas mismas competencias según el territorio, advierte el organismo, puede romper la lógica igualitaria que debería sustentar el modelo. Para Fedea, abrir esa puerta mediante transferencias específicas introduce una diferenciación difícil de justificar. “Atentaría gravemente contra la lógica igualitaria del modelo y debería por tanto evitarse”, señalan.

También genera dudas la referencia a una posible reforma del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). El borrador plantea una modificación que podría convertirlo en una especie de mecanismo complementario de nivelación para las comunidades que se encuentren por debajo de la media de financiación por habitante ajustado.

Fedea considera que ese cambio alteraría de manera sustancial la naturaleza del fondo. Hasta ahora, el FCI ha tenido como objetivo principal la política de desarrollo regional y no la financiación ordinaria de los servicios públicos. Convertirlo en un instrumento adicional de nivelación, sostiene el análisis, supondría modificar profundamente su función dentro del sistema.

La reforma encara así su fase decisiva con varias cuestiones todavía abiertas. El Gobierno busca aprobar cuanto antes su propuesta, pero el análisis de Fedea pone sobre la mesa dudas sobre la fórmula de reparto, las compensaciones heredadas y la proliferación de fondos específicos. La reunión del CPFF del 4 de septiembre será el primer gran examen político de un modelo que, más allá de las cifras, debe decidir cómo se reparte uno de los recursos más sensibles del Estado: el dinero con el que las comunidades financian sus servicios públicos.