Con esta decisión, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo dejó sin efectos temporales la principal norma que sustentaba la reforma a la salud impulsada por el Ministerio de Salud.
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La medida cautelar fue decretada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, bajo ponencia de la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, dentro del proceso de nulidad presentado por el representante a la Cámara Andrés Forero, que cuestionó la legalidad del acto administrativo.
La suspensión provisional permanecerá vigente mientras el alto tribunal resuelve de fondo la demanda de nulidad. Si la corporación confirma la ilegalidad del decreto, su anulación sería definitiva. En caso contrario, el Gobierno podría reactivar su implementación, siempre que no se emita una nueva norma que sustituya el contenido suspendido.
Los argumentos de la suspensión
El alto tribunal consideró que existían elementos suficientes para analizar posibles irregularidades en la expedición del acto, entre ellas la eventual extralimitación de las facultades reglamentarias y la afectación de competencias asignadas por ley al Congreso.
La suspensión provisional se adoptó conforme al artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que permite al juez administrativo detener los efectos de un acto cuando exista apariencia de violación normativa. En este caso, el decreto sustituía un capítulo completo del Decreto 780 de 2016 —norma marco del sistema de salud—, lo cual, según el demandante, equivaldría a modificar sustancialmente la estructura del sistema sin una ley previa que lo habilitara.
El demandante sostuvo que el Gobierno “usurpó funciones legislativas al modificar por decreto la arquitectura del sistema de salud, sustituyendo disposiciones que requieren reserva de ley”, argumento que el Consejo de Estado consideró plausible para decretar la medida provisional.
¿Qué establecía el decreto del Gobierno?
El Decreto 0858 de 2025, expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud, definía un nuevo marco normativo conocido como Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, con aplicación en todo el territorio nacional. Este modelo buscaba reorientar el sistema hacia la atención primaria en salud, fortalecer la gestión territorial y reorganizar la prestación de los servicios a través de Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (Riits).
Según el texto oficial, el objetivo era “anticiparse a la enfermedad y no solo reaccionar ante ella”, mediante un enfoque de prevención y promoción articulado entre entidades públicas, privadas y mixtas. El modelo implicaba, además, una redefinición del rol de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), que debían operar dentro de las Riits y contratar con prestadores del nivel primario adscritos a estas redes.
El decreto también establecía la creación de los Centros de Atención Primaria en Salud (Caps), concebidos como el primer punto de contacto de la población con el sistema, sin alterar la naturaleza jurídica de las IPS que los integraran. Los CAPS y los Equipos de Salud Territorial tendrían la función de realizar seguimiento continuo a las familias y comunidades, con el fin de identificar riesgos y garantizar atención continua y resolutiva.
El nuevo modelo también asignaba a las entidades territoriales —departamentos, distritos y municipios— la responsabilidad de planificar y coordinar las redes de atención en sus jurisdicciones. Por su parte, el Ministerio de Salud conservaba la rectoría nacional, pero asumía facultades reforzadas para habilitar las Riitd, definir lineamientos técnicos, estructurar subregiones funcionales y expedir la reglamentación para los CAPS y los Equipos de Salud Territorial.
De acuerdo con el decreto, el financiamiento de la reforma provendría de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), el Sistema General de Participaciones (SGP) y recursos del Presupuesto General de la Nación, entre otras fuentes, siempre sujetas al Marco Fiscal de Mediano Plazo.
El documento también planteaba un período de transición de un año para armonizar el sistema, de modo que la implementación completa del modelo se previera para julio de 2026.
Con la suspensión provisional, el Gobierno no podrá continuar con los actos de reglamentación ni las acciones administrativas derivadas del Decreto 0858. Esto incluye la conformación de las RIITS, la reglamentación de los CAPS y la definición de subregiones funcionales de salud. En consecuencia, el país regresa temporalmente al marco vigente del Decreto 780 de 2016 y sus disposiciones complementarias.
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