El estudio crítico sobre los DNU que realizó una senadora y podría anticipar el destino de las reformas de Milei

Lucila Crexell es una senadora opositora (Cambio Federal) por Neuquén que lleva más de diez años en la Cámara alta -cumple su segundo período, ya que fue reelecta en 2019- y fue siempre crítica de los abusos del Poder Ejecutivo en relación con los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). En medio de las furiosas advertencias opositoras sobre la medida adoptada por Javier Milei y un potencial rechazo -inédito- en el Congreso, Infobae accedió a un documento universitario de la legisladora que habla sobre “decretocracia” y “vaca que muerde”.

“El Congreso está en contradicción con esta norma, que él mismo dictó. Esto que parece absurdo no es otra cosa que la reafirmación de los mecanismos informales que prevalen sobre los formales, y que se acomodan a instancias de la construcción de poder”, advirtió Crexell en su tesina, presentada en 2021.

Allí, la legisladora neuquina analizó todos los DNU desde la ley de 2006 -que impulsó Cristina Kirchner como senadora- hasta el fin de la presidencia de Mauricio Macri. No obstante, misma suerte tuvo la gestión de Alberto Fernández: ninguno -algunos, muy polémicos- fue rechazado por ambas Cámaras.

De las presidencias de Néstor Kirchner, Cristina Kirchner y Mauricio Macri, en el texto se resalta que los tres “han utilizado de manera sistemática los DNU para modificar la Ley de Presupuesto, mientras que Fernández de Kirchner y Macri además han apelado al uso de DNU para modificar la Ley de Ministerios, creación de Fondos Fiduciarios y programas con financiamiento, y para la modificación de leyes de fondo”.

En el marco de las conclusiones, Crexell manifestó que “los sucesivos presidentes han relativizado los requisitos exigidos para su dictado” y que “la necesidad y la urgencia no se ve configurada en la mayoría de los DNU dictados, más aún teniendo en cuenta que el Congreso se encontraba en pleno funcionamiento”.

Además, la senadora destacó: “Los DNU avanzan sobre atribuciones del Congreso, pero además desvirtúan el procedimiento de formación y sanción de las leyes previsto en la Constitución Nacional que contempla la participación de ambas cámaras. El DNU afecta la seguridad jurídica desde el momento que, a través de su dictado, se habilita al presidente a modificar una ley de fondo sin pasar a priori por el Congreso, y lo que demuestra este trabajo es que, en algunos casos, a posterior, tampoco”.

El último punto direcciona la mira hacia los DNU dictados por Fernández de Kirchner, donde “sólo unos pocos no tuvieron respaldo de al menos una de las Cámaras del Congreso”. Sobre eso se aclaró: “Sin embargo, varios de ellos fueron modificados por DNU o leyes posteriores. Para el caso de Macri se observa que muy pocos DNU tuvieron respaldo de al menos una de las cámaras y un DNU fue desglosado y aprobado por cuatro leyes que fueron aprobadas”. Aquí se abre una puerta de análisis de cara a los próximos días.

“Cuando se observa detenidamente la decretocracia, sus efectos calan mucho más profundo. Los DNU, como señaló un prestigioso jurista argentino cuando se le preguntó sobre la naturaleza jurídica de los DNU dijo: ‘son una vaca que muerde´”, enfatizó en una de las conclusiones del trabajo.

Un punto importante que remarcó Crexell -al que le deberá prestar atención el área de comunicación de Milei- es el que apunta a “existen intereses o incentivos que motivan a los legisladores a no controlar los DNU”. En esa línea, agregó: “Incentivos que, si bien no son reconocidos explícitamente, responden fundamentalmente a la expectativa de las fuerzas mayoritarias de alternarse en el poder y contar con una herramienta que les garantice ‘gobernabilidad’. En efecto, así lo sugirieron los legisladores representantes de diferentes fuerzas políticas y funcionarios jerárquicos de las Cámaras cuando fueron entrevistados en off. Expresaron que voltear un DNU implicaría condicionar una herramienta; o, mejor dicho, sentaría criterios de actuación que podrían afectar la discrecionalidad que le permite al presidente gobernar la Argentina”.

Otra cuestión trascendental que enfatizó la legisladora neuquina en su tesina es que dicho comportamiento “responde a un arreglo institucional definido por los diversos intereses de grupos que convergen en la organización Congreso Nacional”, y sumó: “En otras palabras, existe una práctica tendiente a reducir los costos de la transacción del conflicto, puesto que derogar un DNU, -más allá de que se trataría de un legítimo acto de control- rompería con una práctica informal que propone dar cierta licencia a los presidentes en ejercicio para decidir medidas eludiendo la discusión de fondo en el Congreso”.

Para ampliar esto, planteó que su postura “coindice con O’Donnell (1998) cuando señala que las instituciones se dan en dos planos”. En ese sentido, argumentó: “En este caso, el plano formal es la reglamentación del comportamiento que debiera asumir el Congreso regulado en la Ley 26.122; en tanto, el plano informal consiste en un comportamiento corrido de la norma, en donde los actores asumen su propia dinámica conforme a los incentivos y objetivos políticos. Este corrimiento de lo reglamentado se observa también en los plazos exigidos por la norma para ejercer el control de decreto. Este dato surge de la brecha entre la fecha de dictado del DNU y la fecha de aprobación, en los casos que hubieran sido aprobados”.

“No caben dudas respecto de un Poder Legislativo que consiente la discrecionalidad presidencial, pero además que se coloca en una zona de confort. En otras palabras, puede concluirse que el dictado de los DNU supone, al menos, dos cosas. Por un lado, un Poder Ejecutivo que ensancha sus fronteras de poder; por otro, un Poder Legislativo cada vez más perezoso y de doble estándar: actúa ‘como si’ legislara, controlara y participara en las decisiones del gobierno federal. Sin embargo, valida la idea de que ‘lapicera la tiene el presidente’”, aseveró Crexell como corolario.

Después de 17 años, y con Milei de jefe de Estado, gran parte de la oposición en el Congreso está dispuesta a rever, con una urgencia, estas conclusiones.