Ley ordinaria o estatutaria: cuál es el enredo por el procedimiento para aprobar la reforma a la salud

La Corte Constitucional ha tumbado varias leyes o les ha eliminado artículos por errores en el procedimiento en el Congreso de la República. Un riesgo que ya varios congresistas han advertido puede tener la reforma a la salud que radicó el Gobierno nacional, y que se debe aclarar antes de iniciar su discusión, para evitar que una vez expedida, termine cayéndose.

El problema parte por definir el tipo de proyecto que es la reforma a la salud: si se trata de una ley estatutaria o de una ordinaria. La primera es superior a las demás y por tanto tiene unas normas de procedimiento especiales que hacen más estricto su trámite. La segunda es la más común del Congreso, debe pasar cuatro debates y ser sancionada por el presidente de la República, tiene tiempo de dos legislaturas (dos años) antes de ser archivado.

Tanto el presidente Gustavo Petro como la ministra Carolina Corcho sostienen que se trata de una ley ordinaria. Sin embargo, casi 30 congresistas advirtieron que se trata de una estatutaria y por tanto se debe tramitar por ese procedimiento especial. Si no se hace correctamente la Corte puede declarar inexequible la norma o parte de ella cuando se apruebe.

Los tipos de leyes

Las leyes estatutarias son por medio de las cuales el Congreso de la República regulará, según el artículo 152 de la Constitución, los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. Por ese medio también se debe legislar sobre la administración de justicia, asuntos electorales, participación o estados de excepción.

Este tipo de leyes tienen un trámite diferente. Primero debe ser conocido por las comisiones primeras del Congreso, encargadas de leyes estatutarias, segundo es más riguroso que las demás leyes porque requiere de mayoría absoluta y no simple para su aprobación. Es decir que debe tener el 50% mas un (1) voto y no solo más votos que la opción negativa.

Se deben aprobar dentro de una misma legislatura, es decir un año; además, las leyes estatutarias tienen control constitucional previo. Es decir que cuando se apruebe, antes de la sanción presidencial, pasará a que la Corte Constitucional determine que sus artículos se ajustan a la Constitución.

El análisis se complica, pues no todos los proyectos que tratan sobre derechos fundamentales deben ser tramitados como leyes estatutarias. Sin embargo, la Corte ha reiterado que aquellos artículos que incidan directamente en estos, en el núcleo esencial de los derechos, deben tramitarse como tal y no bajo el trámite ordinario.

Uno de los casos es el Código Nacional de Policía del 2016 al que la Corte le declaró varios artículos inexequibles porque trataban sobre derechos como la libertad, de reunión, inviolabilidad del domicilio, entre otros y no fueron tramitados bajo el procedimiento de leyes estatutarias, según la sentencia C-223 de 2017.

Otro de los aspectos es las leyes estatutarias no se pueden tramitar bajo sesiones extraordinarias. El caso más reciente fue el Código Electoral que aprobó el Congreso en el periodo extra de diciembre de 2020 y se cayó en el control constitucional. La Corte señaló que había incumplido el requisito de trámite en una sola legislatura.

De ser así, en el caso de la reforma a la salud, el proyecto tendría que esperar hasta el 16 de marzo, cuando inician las sesiones ordinarias, para proceder al trámite. Esa situación pone al proyecto en un aprieto de tiempos, pues se augura una extensa discusión y en la primera sesión legislativa de este año solo se tienen 58 días de sesiones.

La ministra Corcho señala que la reforma a la salud que presentó no establece el derecho fundamental a la salud, sino que lo reglamenta, pues la ley estatutaria en ese sentido se aprobó en 2015. Esta reforma se construyó en base a la Comisión de Seguimiento a esa ley.

El presidente Petro, por su parte, señaló un argumento inconsistente. Dijo que la ley 100 fue una ley ordinaria, desconociendo que ese trámite se realizó mucho antes de que la salud fuera considerada un derecho fundamental en el país.

Hay un precedente, la sentencia C-791 de 2011, en la que la Corte hizo un control constitucional a Ley 1438 de 2011 que modificó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que fue demandada por el mismo conflicto que presenta la actual reforma: se tramitó como ley ordinaria.

La Corte Constitucional declaró exequible la norma porque no todas las leyes que regulen derechos fundamentales deben tener el procedimiento estatutaria. Sino solamente aquellos que afecten el núcleo esencial del derecho, en este caso de la salud.