Cómo son las primeras experiencias de políticas públicas de cuidados en América Latina

Para intentar resolver la crisis de los cuidados que afecta particularmente a las mujeres y a las niñas, Uruguay creó el primer sistema integral estatal focalizado en los cuidados de la primera infancia, las personas mayores y las que tienen alguna discapacidad. Costa Rica articuló una red que combina las iniciativas públicas, privadas y de la sociedad civil y se enfoca en los sectores con menos recursos. Chile amplió los cuidados preescolares y en la Argentina se acaba de anunciar un proyecto de ley en este sentido. Cómo funcionan y a quiénes benefician estas iniciativas

Los países de Latinoamérica y el Caribe atraviesan una crisis de cuidados que genera el agotamiento de las mujeres porque ellas, asumen la mayor parte de estos trabajos no remunerados. Las tareas de cuidado tienen que ver con eso que se hace para que los hogares, las familias y organizaciones funcionen. Es decir, la gestión mental y práctica de diversas actividades que permiten sostener la vida, como hacer las compras, cocinar, limpiar, vestir, higienizar, brindar múltiples asistencias y apoyos a niñas, niños, adolescentes, a adultos mayores y a personas con discapacidad.

Al respecto, Delfina Schenone Sienra, responsable del área política del Equipo Latinoamericano de Justicia y Género (ELA) explica: “Gran parte del cuidado cotidiano de las personas se resuelve al interior de las familias y dentro de ellas la mayor sobrecarga se encuentra en las mujeres. Muchas políticas públicas y normativas se han anclado en este imaginario de que el cuidado es un asunto familiar, privado, doméstico y que las mujeres (sobre todo las madres) son las cuidadoras naturales. En ese sentido, los Estados no han asumido muchas de las funciones que implica el cuidado de las personas y la vida se sostiene porque hay una institución como la familia que le resuelve esa necesidad social. Pero esto trae inconvenientes, porque da lugar a muchas desigualdades y vulneración de derechos. Cuando no hay políticas públicas que aseguren un acceso igualitario a ciertos servicios, lo que prima es que cada familia asegura el cuidado como puede, con los recursos que tiene”.

Uruguay creó en 2015 el sistema nacional integrado de cuidados (SNIC), que dirige su atención a la primera infancia, a las personas mayores y a aquellas con discapacidades. (Imagen: gentileza SNIC)
Uruguay creó en 2015 el sistema nacional integrado de cuidados (SNIC), que dirige su atención a la primera infancia, a las personas mayores y a aquellas con discapacidades. (Imagen: gentileza SNIC)

De acuerdo con el estudio Los cuidados en Latinoamérica y El Caribe: entre las crisis y las redes comunitarias, realizado por OXFAM y Ecofeminita, actualmente el gasto medio en cuidados no supera el 1 % del PBI mundial. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) estima que, por razón del envejecimiento, el gasto aumentará hasta el 2,3 % del PBI hacia 2050, y hasta el 3,9 % en un escenario con menos cuidadores informales.

“Las mujeres en edad escolar, de entre 15 y 24 años, destinan 4,01 horas diarias al cuidado y los varones del mismo rango etario, 1,9. En ese sentido, otro impacto de la transición demográfica podría reflejarse en un retroceso o una ralentización en el ritmo de avance en los años y calidad de los estudios a los que acceden las niñas, por factores meramente culturales”, dice Nasheli Noriega, coordinadora de Feminismos y Justicia de Género en Oxfam Internacional.

En el estudio de Oxfam y Ecofeminita se analizan las políticas públicas de Chile, Costa Rica y Uruguay. “Se tomaron estos países porque al tener los índices de envejecimiento más altos de la región, son los que más han avanzado en este sentido”, dice Noriega.


El sistema uruguayo contempla una oferta flexible de horarios de cuidados infantiles y apoyos para adultos mayores y sus cuidadores dentro de los hogares . (Imagen: gentileza SNIC)
El sistema uruguayo contempla una oferta flexible de horarios de cuidados infantiles y apoyos para adultos mayores y sus cuidadores dentro de los hogares . (Imagen: gentileza SNIC)

Sobre los avances en materia de políticas de cuidado, el analista de Protección Social del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec) Juan Camisassa señala: “Estas políticas públicas pudieron desarrollarse en parte por el crecimiento de los últimos años de los movimientos feministas. Ellas lograron poner en agenda el tema de la economía del cuidado. La pandemia contribuyó a visibilizar mucho estas cuestiones en toda la región”.

Uruguay: el primer sistema integral

En 2015, Uruguay dio un gran paso para buscar una solución a este problema global: creó el sistema nacional integrado de cuidados (SNIC), que hasta el momento es la única experiencia en América Latina de política pública con un abordaje integral de los cuidados.

Las políticas implementadas por el SNIC se enfocaron principalmente en dos sectores: la primera infancia y las personas adultas mayores, debido a que la carga de cuidado se concentra en atender a estas poblaciones. Las acciones estatales en relación a la primera infancia combinan licencias, servicios y prestaciones.

Una de las innovaciones que plantea este sistema consiste en una de servicios de cuidado más diversificada en cuanto a horarios que lo habitual en estos casos, lo que permite conciliarlos mejor con los propios tiempos y tipos de empleo; algo crucial cuando un alto porcentaje de mujeres se dedica a actividades informales.

Un segundo mecanismo que permite conciliar el trabajo productivo con el trabajo de cuidados y redistribuir su carga al interior de los hogares es el de las licencias parentales, que abarcan las de por maternidad de 14 semanas, las de paternidad de 13 días, y una reducción a la mitad de la jornada laboral hasta los seis primeros meses a ser distribuida entre la madre y el padre (solo en el sector privado formal).

Otro de los avances más significativos ha sido la inclusión de las y los trabajadores informales en las licencias de paternidad y maternidad, mediante un mecanismo de subvención estatal.

Respecto a las políticas de cuidado dirigidas a las personas adultas mayores, se destacan dos mecanismos principales: la mejora y ampliación de la oferta en instituciones de larga estadía y servicios de apoyo para personas mayores dependientes y sus cuidadores al interior de sus hogares.

La inversión promedio en cuidados no supera actualmente el 1 % del PBI mundial; la OCDE estima que esa proporción se elevará a entre el 2,3 % y el 3,9 % hacia 2050. (Imagen: gentileza SNIC)
La inversión promedio en cuidados no supera actualmente el 1 % del PBI mundial; la OCDE estima que esa proporción se elevará a entre el 2,3 % y el 3,9 % hacia 2050. (Imagen: gentileza SNIC)

“Los factores que permitieron desarrollar el sistema nacional integrado de cuidados tienen que ver con el fuerte trabajo de la sociedad civil, sumado al acuerdo de todos los actores del sistema político”, señala Florencia Krall, directora de Cuidados del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay.

La institucionalidad del sistema de cuidados se basa en tres pilares fundamentales: la Junta Nacional de Cuidados (integrada por 10 organismos entre los que se encuentran cuatro ministerios y cuya presidencia la ejerce el ministro de Desarrollo Social), la Secretaría Nacional de Cuidados y Discapacidad (que lidera el sistema) y el Comité Consultivo de Cuidados (como órgano asesor, integrado por la sociedad civil, la academia, sindicatos y empresas, entre otros). “Justamente, la articulación entre todos los organismos que lo integran es uno de los desafíos del sistema”, expresa Krall.

De acuerdo con la funcionaria, un gran desafío es seguir trabajando en la “gestión de la información”. Si bien estuvo pensado desde el inicio como parte fundamental del sistema, nunca llegó a diseñarse un registro robusto que incluyera a todos los programas y servicios de cuidados que lleva adelante el Estado. Esto permitiría evaluar correctamente el impacto de las políticas y realizar un seguimiento más efectivo.

“Otro de los desafíos refiere a la garantía presupuestaria. Actualmente hace falta una categorización de ‘cuidados’ como un ítem transversal dentro del presupuesto nacional. Al no estar explicitado el dinero que los diversos organismos destinan exclusivamente a los cuidados, aumenta la vulnerabilidad del financiamiento, que se necesita que sea estable e independiente de otras políticas públicas o coyunturas puntuales”.

Costa Rica: una red público-privada

Otra política pública interesante de la región es la Red Nacional de Cuido para la Infancia y la Persona Adulta Mayor, desarrollada en 2010 en Costa Rica. El programa está dirigido a desarrollar una red institucional de cuidados para estas poblaciones, dirigida principalmente a familias de bajos recursos, y ampliar la cobertura y la calidad de los servicios a partir de la articulación de recursos públicos, privados y de la sociedad civil regulados por el Estado.

En el caso del cuidado infantil, se trató de una expansión de los servicios de atención integral en centro públicos y mixtos (entidades privadas subvencionadas por el Estado), junto a la regulación del sector privado. Así, el programa amplió su cobertura a infantes de 0 a 6 años, con atención educativa y nutricional, y una oferta que llega a la jornada completa. Las familias beneficiarias de los servicios públicos y mixtos se encuentran bajo la línea de pobreza, con niñas o niños en riesgo social y con problemas de desnutrición y desarrollo. El programa es sostenido desde el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.


La Red Cuido, en Costa Rica, amplió la oferta de cuidados para niños de 0 a 6 años de familias de bajos recursos y llegó a la jornada completa. (Imagen: gentileza Red Cuido)
La Red Cuido, en Costa Rica, amplió la oferta de cuidados para niños de 0 a 6 años de familias de bajos recursos y llegó a la jornada completa. (Imagen: gentileza Red Cuido)

Una de sus innovaciones más importantes ha sido la promoción de los “hogares comunitarios”, cuya gestión es privada pero financiada por el Instituto Mixto de Ayuda Social. Estos hogares son microempresas especializadas en cuidado infantil, dirigidas por madres de familia (“madres comunitarias”) que brindan servicios en sus propias casas a grupos reducidos de niños y niñas.

En el caso de los cuidados para personas mayores, se buscó la regulación de las instituciones existentes con el fin de garantizar su calidad y de financiar la cobertura para personas de bajos recursos. La oferta abarca los hogares de personas adultas mayores como espacios de residencia permanente y cuidados integrales, los albergues como espacios de acogida temporal y los centros diurnos para cubrir necesidades de socialización, recreación y nutrición. Una innovación muy importante de la Red de Cuido es la atención a las personas adultas mayores en sus domicilios, con asistencia en diversas necesidades.

Argentina y Chile

Como parte del sistema intersectorial de protección social, Chile cuenta con el subsistema “Chile cuida”. Los objetivos de esta política, implementada desde 2015, son asegurar un adecuado desarrollo de la primera infancia, la inserción de las mujeres en el mercado laboral y la progresiva incorporación de los cuidados como una responsabilidad social y pública. Las principales medidas del programa han sido la creación de “salas-cuna”, junto a la ampliación de beneficiarios de los jardines infantiles (ambos establecimientos de cuidado integral para la primera infancia), integrando a su vez la atención en salud, estimulación temprana y educación preescolar.

En la Argentina, el 10 % de las personas mayores de 60 años, aproximadamente 743.000, se encuentran en situación de dependencia básica. Se estima que aproximadamente 126.000 personas con discapacidad, necesitan un alto grado de apoyos y asistencia directa para la vida diaria. Además, 2.128.100 (95 %) de los y las niñas de 0 a 2 años y 285.861 (60 %) de los y las niñas de 3 no asisten a establecimientos educativos y de cuidados. La mitad de las mujeres con niños o niñas menores de 3 años están fuera del mercado laboral y, por lo tanto, sin ingresos propios.

Con este escenario se hace imprescindible contar con políticas públicas que busquen resolver esta situación. El 2 de mayo, el Poder Ejecutivo envió al Congreso de la Nación el proyecto de ley “cuidar en igualdad”. El texto, que fue elaborado por el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación junto al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social establece la creación del sistema integral de cuidados de argentina con perspectiva de género (SINCA).

Para la elaboración del proyecto de ley, se conformó la mesa interministerial de políticas de cuidado, coordinada desde el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad, en la cual participan doce organismos públicos nacionales de manera transversal. Los intercambios entre los organismos conformantes de la mesa comenzaron en febrero de 2020. Entre otras cosas, se realizó una campaña nacional que recorrió las provincias y se elaboró el mapa federal de cuidados que tiene el objetivo de reflejar cómo es la organización social del cuidado de la Argentina actual en los hogares, servicios públicos y privados, organizaciones comunitarias y en la economía popular, entre otras. Se pretende con ello visibilizar todo lo que existe e identificar demandas aún no cubiertas. Durante el proceso se dialogó con referentes del sistema uruguayo y francés. También se consideró la experiencia de Costa Rica y de Bogotá.

“La agenda de los cuidados ya era urgente antes de la pandemia. Es un tema que está en el trasfondo de otras problemáticas sociales como la pobreza, el desempleo y la desigualdad”, comenta Lucía Cirmi Obón, subsecretaria de Políticas de Igualdad del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación.

Cirmi Obón explica que el proyecto plantea dos formas de distribuir los cuidados. “Por un lado, se busca ampliar la infraestructura y servicios de cuidados, para que sea posible resolverlos en espacios públicos o comunitarios, con cuidadores profesionales. Hoy las familias más ricas pueden pagar por esos servicios y las más pobres no. Por otro lado, se busca redistribuirlo entre los géneros, a través del sistema de licencias. En concreto, se propone extender la licencia para personas gestantes de 90 a 126 días y ampliar licencias para personas no gestantes, de 2 a 90 días, de forma progresiva. El proyecto reconoce el derecho a cuidar de monotributistas, monotributistas sociales y autónomos, a través de la creación de una asignación para personas gestantes, no gestantes y por adopción.

“El sistema nacional integrado de cuidados pudo desarrollarse por el fuerte trabajo de la sociedad civil sumado al acuerdo de todos los actores del sistema político”, dice Florencia Krall, directora de Cuidados del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay. (Imagen: gentileza SNIC)
“El sistema nacional integrado de cuidados pudo desarrollarse por el fuerte trabajo de la sociedad civil sumado al acuerdo de todos los actores del sistema político”, dice Florencia Krall, directora de Cuidados del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay. (Imagen: gentileza SNIC)

“Desde ELA, nos parece que el proyecto propone cuestiones muy importantes y necesarias. La reforma del esquema de licencias es muy progresista porque eleva los pisos de derechos que hoy en día tenemos, que son muy lamentables, y avanza hacia un esquema de licencias igualitarias que es muy de avanzada para la región”, opina Schenone Sienra.

Respecto al proyecto, Camisassa comenta: “Me parece interesante que se proponga un sistema integral de cuidados, en lugar de una política fragmentada. La integralidad es un punto en común con la política uruguaya. También es interesante que se instala una nueva conceptualización. Ya no se habla de licencias por maternidad o paternidad, sino de licencias para personas gestantes y no gestantes. Creo que esto se relaciona con otra ley argentina muy importante que es la Ley de Identidad de género, que ya tiene 10 años”.

Un punto a tener en cuenta, según Camisassa, es que el proyecto dice que el Ministerio de Obras Públicas se tiene que comprometer a destinar un 8,5 % de su presupuesto anual a la infraestructura de cuidado. “Eso es importante, pero puede estar sujeto a bastante volatilidad”, agrega.

Y concluye Cirmi Obón: “El proyecto es un punto de largada. Puede generar un cambio estructural fuerte que vamos a dimensionar cuando se convierta en ley”.

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Esta nota forma parte de la plataforma Soluciones para América Latina, una alianza entre INFOBAE y RED/ACCIÓN

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