Neutralidad: ¿un concepto cambiante?

¿Sabías que la Asamblea General de la ONU (AGNU) ha declarado el Día Internacional de la Neutralidad? Presentada por Turkmenistán, la Resolución 71/275 de 2017 declara el 12 de diciembre como el Día Internacional de la Neutralidad - e invita a todos los Estados miembros a marcar su observancia. En términos más sustantivos, sugiere que el Secretario General siga cooperando estrechamente con los Estados neutrales, con miras a aplicar los principios de la diplomacia preventiva, al tiempo que utilizan esos principios en sus actividades de mediación (¡todo ello solo con contribuciones voluntarias, por supuesto!).

Entonces, ¿qué significa realmente la neutralidad en 2021? Sin duda, todos pensarán primero en Suiza, el Estado más inequívocamente comprometido con una neutralidad armada permanente, y en Ginebra, sede de la Cruz Roja Internacional y hogar de la ONUG, así como de numerosos programas y agencias de la ONU. La neutralidad suiza se remonta formalmente al Congreso de Viena de 1815, y Suiza se enorgullece desde hace tiempo de sus buenos oficios y de su papel de potencia protectora o mediadora. Para la Cruz Roja, su base en la Suiza neutral refuerza su imparcialidad y, por tanto, su eficacia en la atención a las víctimas del conflicto.

Sin embargo, la neutralidad, incluso en Suiza, no es un concepto estático. Cuando yo era Jefe de Gabinete de la ONUG -hace ya bastante tiempo- el electorado suizo nos consternó al votar por un margen de tres a uno para no ingresar en la ONU. Fue en 1986, y una de las principales razones aducidas fue que la adhesión a la ONU pondría en peligro la neutralidad de Suiza. Incluso en Ginebra, el 70% estaba en contra de la adhesión. Sin embargo, 15 años más tarde, en otro referéndum, el electorado suizo decidió -en una votación ajustada- ingresar en la ONU. Al parecer, ya no se consideraba que la pertenencia a la ONU fuera incompatible con la neutralidad. Y ahora, Suiza está dispuesta a entrar en el Consejo de Seguridad el año que viene como miembro no permanente. Haría falta un artículo mucho más largo que éste para analizar las cambiantes motivaciones que subyacen a estas diversas posturas, pero está claro que no es posible señalar una definición rígida y rápida de neutralidad más allá de la premisa básica de “no tomar partido en un conflicto”.

Los otros Estados neutrales destacados de Europa -Austria, Suecia, Finlandia e Irlanda- no tuvieron esos reparos en unirse a la ONU, y todos ellos adoptan un enfoque diferente de la neutralidad. Como joven diplomático que prestaba sus servicios en Viena (también hace bastante tiempo), me recordaban con frecuencia las exigencias del Tratado de Estado Austriaco, el acuerdo de 1955 con las cuatro potencias ocupantes (Unión Soviética, Reino Unido, Francia y Estados Unidos) que obligaba a Austria a no unirse a ninguna alianza militar, y que llevó a Austria a declarar su neutralidad permanente, mientras que ese mismo año se incorporaba a la ONU. Austria afirmó que seguiría una política de “neutralidad activa”, ofreciendo sus buenos oficios para las cuestiones Este-Oeste. Y ahora, Viena se ha convertido, por supuesto, en la tercera sede de la ONU, después de Nueva York y Ginebra.

En Suecia, la cuestión de la neutralidad es un tema bastante vivo en la actualidad, aunque no con respecto a la ONU. Suecia ha defendido durante mucho tiempo a la ONU y no ve ningún problema en el estatus de neutralidad del país. De hecho, el más famoso de todos los secretarios generales de la ONU es quizás el sueco Dag Hammarskjold. El debate actual de Suecia gira en torno a una asociación más estrecha con la OTAN, la alianza militar occidental con la que el país ya mantiene cierto grado de cooperación. La pertenencia a la OTAN, a diferencia de la universalidad de las Naciones Unidas, pondría claramente fin a la neutralidad, pero hay muchas voces en el país que optarían por la pertenencia a la OTAN como una política realista en la problemática situación geopolítica actual, así como muchas otras que se inclinarían por la neutralidad.

Finlandia e Irlanda son otros Estados europeos que han optado por la neutralidad en un momento u otro de su historia nacional y mantienen esta opción en la actualidad. Al igual que Suecia y Austria (y Chipre y Malta, otros dos Estados declarados neutrales), son miembros de la ONU y de la UE, pero no de la OTAN. Y estas afiliaciones plantean interrogantes: ¿Es estrictamente neutral secundar las sanciones impuestas por la ONU a otro Estado? Tal vez el carácter “universal” de la ONU permita este tipo de acciones sin poner en peligro la neutralidad, pero ¿qué ocurre con la UE, con sus crecientes iniciativas en el marco de una Política Común de Seguridad y Defensa? Al menos Costa Rica y otros países neutrales más allá de Europa no tienen estos problemas.

El primer Secretario General de la ONU, Trygve Lie, declaró que las organizaciones internacionales y la neutralidad estaban en dos planos diferentes. Ahora tenemos a la AGNU fomentando el respeto a la neutralidad como instrumento de diplomacia preventiva. Woodrow Wilson, amargamente frustrado por la negativa del Congreso de Estados Unidos a unirse a la Sociedad de Naciones, desestimó la neutralidad armada como “bastante ineficaz en el mejor de los casos”, aunque la solidaridad internacional demostrada por algunos de los principales países neutrales -Suecia, Austria y Suiza- ha sido ejemplar durante mucho tiempo. En última instancia, se trata de una cuestión política, no de derecho internacional.

El debate sobre la neutralidad está vinculado a los debates políticos internos que enfrentan a los aislacionistas con los intervencionistas: un debate vigente desde hace mucho tiempo en Estados Unidos y que atraviesa las líneas de los partidos de izquierda y derecha. Y, cuando debatimos sobre la intervención humanitaria y la soberanía nacional, planteamos algunas de las mismas cuestiones. Además, en varias ocasiones históricas, por ejemplo durante la Segunda Guerra Mundial, la neutralidad puede haber sido más una cuestión de supervivencia que de libre elección. La forma de ver la neutralidad hoy en día depende de las corrientes políticas cambiantes, de las alianzas que cambian con las nuevas condiciones, de las nuevas amenazas y desafíos ante los que nadie puede permanecer “neutral”, pero esto dista mucho de la neutralidad estrictamente política entendida por aquella Resolución 75/170, por la que empezamos.

* Michael Stopford es un antiguo miembro de la Secretaría de la ONU y Jefe de Gabinete de la ONUG. Articulo originalmente publicado en UN Today.