Una pregunta muy común de los españoles que pagan religiosamente sus impuestos es saber a dónde van. Para eso están los Presupuestos Generales del Estado (PGE), pero un informe del Fondo Monetario Internacional (FMI) publica un gráfico en el que muestra cómo se distribuye el gasto público entre los distintos niveles de la administración: la partida que gestiona la Seguridad Social —destinada casi en exclusiva al pago de pensiones— supera con amplitud a lo que el conjunto del Estado dedica a Sanidad y a Educación. Según un informe publicado este jueves por el Gobierno, el sistema de pensiones supondrá el 15,3% del PIB en 2049 con la jubilación de la generación ‘baby boom’.
El gráfico en cuestión, titulado Public Spending by Functional Divisions y elaborado con datos medios del periodo 2022-2024, aparece en el IMF Country Report No. 26/103, un documento preparado por técnicos del departamento europeo del organismo como respaldo a la consulta periódica con España. La representación visual desglosa el gasto por área funcional —Sanidad, Educación, Asuntos Económicos, Asistencia Social, Cultura y Defensa— y por nivel de administración: gobierno central, comunidades autónomas, ayuntamientos y Seguridad Social. El resultado es una radiografía del reparto presupuestario que deja poco margen a la interpretación. Es el siguiente:
- La barra de la Seguridad Social en protección social supera el 15% del PIB visualmente.
- La barra de Sanidad (comunidades autónomas principalmente) ronda el 6-7% del PIB.
- La barra de Educación (comunidades autónomas principalmente) ronda el 4-5% del PIB.
El propio informe del FMI explica la lógica detrás de ese reparto. Según el documento, la sdministración central concentra su gasto en desarrollo económico, administración pública y defensa y seguridad, mientras que las comunidades autónomas asumen la mayor parte del gasto en sanidad y educación. Los ayuntamientos, por su parte, tienen un peso más reducido en el conjunto del gasto público. Y la Seguridad Social, según recoge el informe, tiene “funciones más especializadas, como las pensiones”.
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Esa especialización es precisamente lo que explica la asimetría que muestra el gráfico. La barra correspondiente a la Seguridad Social en el área de protección social —donde se contabilizan las pensiones— sobresale de forma visible sobre todas las demás. La sanidad y la educación, pese a ser los dos grandes servicios públicos que los ciudadanos perciben de forma más directa en su vida cotidiana, quedan por debajo en términos de volumen de gasto agregado. El FMI sitúa ambas partidas como responsabilidad predominante de las comunidades autónomas, que en 2021 representaban aproximadamente el 27% del gasto público total en España, según datos de la OCDE recogidos en el mismo informe.
El informe del FMI recuerda que las comunidades autónomas son las encargadas de la Sanidad —cuyo gasto ha aumentado significativamente desde 1995— y la Educación, y que esa asignación de competencias responde a principios de federalismo fiscal: los gobiernos regionales están mejor posicionados para prestar servicios que requieren adaptación a las necesidades de cada población. El gobierno central, en cambio, es el más adecuado para gestionar la estabilización macroeconómica y los bienes públicos de alcance nacional, como la defensa. Las pensiones, al ser una transferencia económica que exige uniformidad y redistribución a escala nacional, recaen sobre la Seguridad Social.
El gasto en Sanidad y en Educación, aunque son los pilares del Estado del bienestar que más ciudadanos utilizan, queda en un segundo plano frente al volumen que mueve el sistema de pensiones. El FMI advierte además que esta diferencia tenderá a ampliarse: el documento señala que las comunidades autónomas “soportarán una parte sustancial de las grandes presiones fiscales relacionadas con el envejecimiento que España prevé afrontar en las próximas décadas”, en referencia al incremento del gasto en sanidad y cuidados de larga duración que traerá el envejecimiento poblacional.
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Sanidad y Educación son más vulnerables a los ciclos económicos
El informe del FMI también advierte de otro rasgo del sistema que agrava la asimetría: el gasto en sanidad y educación ha demostrado ser más vulnerable a los ciclos económicos que el gasto en pensiones. “Debe evitarse el gasto procíclico en estas áreas, ya que la prestación de servicios de Sanidad y Educación no debe verse reducida ni interrumpida debido a circunstancias macroeconómicas”, apunta el documento.
“Debe evitarse el gasto procíclico en estas áreas, ya que la prestación de servicios de Sanidad y Educación no debe verse reducida ni interrumpida debido a circunstancias macroeconómicas”
Según el análisis econométrico incluido en el documento, las comunidades autónomas —responsables de ambas partidas— han aplicado históricamente una política de gasto procíclica: recortan cuando la economía se contrae y aumentan el gasto cuando crece. Durante la crisis financiera global de 2008, el gasto en Sanidad y Educación sufrió ajustes severos. En este sentido, en cambio, no se hace referencia a las pensiones.
El FMI cuantifica ese comportamiento con datos del periodo 2004-2024: históricamente, cada vez que la economía española ha crecido por encima de su potencial, las comunidades autónomas han aumentado su gasto en una proporción equivalente. Y cuando la economía se ha contraído, lo han recortado en la misma medida. El organismo concluye que este comportamiento contrasta con el de países europeos comparables —Alemania, Francia e Italia—, donde el gasto en sanidad y educación se mantiene más estable a lo largo del ciclo económico. “No es la norma en estas economías”, dice el informe. España es una excepción en ese sentido dentro de la zona euro.
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La fotografía que ofrece el gráfico del FMI adquiere así una dimensión adicional: no solo muestra que las pensiones absorben más recursos que la Sanidad y la Educación juntas, según se desprende del gráfico, sino que estas últimas partidas son precisamente las más expuestas a los vaivenes de la economía, lo que las hace más vulnerables en los momentos en que la ciudadanía más las necesita. El informe señala que los recortes en Sanidad y Educación durante las recesiones pueden prolongar la duración de la crisis económica —un fenómeno conocido como histéresis— y dejar cicatrices duraderas en el capital humano y en el potencial productivo del país.