La reforma de concesiones mineras en el Congreso: Una amenaza innecesaria a la seguridad jurídica

El Congreso de la República evalúa actualmente un paquete de nueve proyectos de ley acumulados —entre ellos el Proyecto de Ley 8853/2024-CR— que, mediante un texto sustitutorio elaborado por las Comisiones de Energía y Minas y de Inclusión Social, pretenden reformar de manera radical la Ley General de Minería (TUO aprobado por D.S. 014-92-EM). La propuesta parte de una premisa engañosa: que la baja proporción de concesiones en producción formal evidencia un problema del marco legal que exige una intervención drástica. Lo cierto es que el régimen vigente no solo funciona, sino que está técnicamente diseñado para la realidad de una industria cuyo horizonte de maduración puede superar los 30 años.

Un régimen vigente que tiene lógica

La Ley General de Minería, permite que un titular retenga una concesión por hasta 30 años sin producción, sujeto a penalidades progresivas: 2% de la producción mínima anual durante los años 11 al 15, 5% del 16 al 20, y 10% del 21 al 30. Este diseño no es un defecto: es el reconocimiento de que un proyecto minero tarda, según el propio Ministerio de Energía y Minas, entre 15 y 35 años en pasar de la exploración a la extracción, considerando estudios geológicos, permisos ambientales, consulta previa y construcción de infraestructura. A ello se suma que la mayoría de las áreas exploradas nunca resultan viables comercialmente, por lo que mantener portafolios amplios de concesiones en evaluación es una práctica estándar en jurisdicciones mineras serias como Australia, Canadá o Chile.

Afirmar que la ausencia de producción equivale a especulación ignora esta realidad. Un titular que paga derechos de vigencia y penalidades, que desarrolla estudios y que cumple las reglas vigentes, no es un especulador: es un inversionista de largo plazo que opera exactamente dentro del marco que el Estado le ofreció.

Una reforma con diagnóstico incompleto

El texto sustitutorio reduce el plazo máximo de caducidad de 30 a 15 años, con una prórroga excepcional de hasta 5 años. Además, eleva las penalidades al 10% (para el régimen general) desde el año 11, introduce un derecho de vigencia progresivo según superficie total del titular y sus “empresas vinculadas” —concepto que no define—, y crea un plan quinquenal de trabajo obligatorio cuya evaluación queda delegada al reglamento. Todo ello se sustenta en la cifra de concesiones con actividad formal, sin distinguir entre concesiones genuinamente abandonadas y aquellas paralizadas por procedimientos del propio Estado - como procesos de consulta previa que pueden extenderse varios años - o por condiciones adversas de mercado, entre otros.

Los problemas constitucionales

La propuesta plantea varios riesgos jurídicos de primer orden. Mencionando algunos tenemos que, en caso se pretenda aplicar los nuevos plazos a concesiones otorgadas bajo un régimen de 30 años constituye una potencial afectación de las reglas de juego bajo las que los titulares mineros planificaron la ejecución de sus proyectos y sobre las que han realizado inversiones. Segundo, la Disposición Complementaria Tercera declara que los contratos de estabilidad “no se afectan”, pero añade “sin perjuicio de la obligación de cumplir con la producción o inversión mínima” conforme a la nueva ley; y si estas obligaciones difieren de las condiciones estabilizadas, se configuraría una modificación encubierta de contratos protegidos por el artículo 62 de la Constitución.

Tercero, la caducidad al año 15 sin compensación respecto de titulares que han cumplido las reglas vigentes durante años vulneraría el derecho de propiedad consagrado en el artículo 70. Cuarto, la indefinición del concepto de “empresas vinculadas” para el cómputo del derecho de vigencia progresivo genera incertidumbre jurídica y abre la puerta a discrecionalidad administrativa. Quinto, el Ministerio de Energía y Minas declaró no viables los proyectos originales, advirtiendo que “no es viable reformular una normatividad sin considerar su impacto económico”, y nunca emitió opinión favorable sobre el texto sustitutorio final.

El mensaje que el Perú enviaría al mundo

El Perú compite por capitales de exploración minera con diversas jurisdicciones, entre ellas Chile, Colombia, México y Brasil, y cuenta con una amplia cartera de proyectos mineros. El régimen vigente, lejos de ser un problema, es un equilibrio razonablemente calibrado entre los derechos del titular y las obligaciones que el Estado le impone, coherente con la naturaleza de largo plazo de la industria y con los compromisos de seguridad jurídica asumidos frente a la inversión nacional y extranjera.

Aprobar esta reforma con sus vicios constitucionales — retroactividad, afectación de contratos de estabilidad, entre otros — no enviará el mensaje de un país que busca más inversión minera responsable, sino el de un país que cambia las reglas sin una justificación técnica y pese a la oposición del ente rector. Y en un sector donde las decisiones de inversión se toman con horizonte de décadas, ese mensaje es devastador. La seguridad jurídica no es un lujo: es la condición de existencia de toda política minera seria.