La transformación tributaria integral que necesita la Argentina

Muy seguido me hablan sobre las penurias tributarias y regulatorias de los contribuyentes en todo el país, desde simples ciudadanos en general, a profesionales y empresas de todos los tamaños. Preguntan cuándo por fin la Argentina producirá una transformación tributaria integral para deshacerse de la maraña actual de impuestos y tasas, y lo engorroso -y costoso- que resulta administrar semejante esquema que no acaba de complicarse permanentemente.

Por supuesto, también recojo los correspondientes comentarios y reclamos por los regímenes de recaudación (retenciones, percepciones) que oportunamente supimos diseñar y activar, y que desde hace años parcialmente se estuvieron replicando y extendiendo por todo el país.

Rebelión fiscal en desarrollo (avanzado)

Está claro que en la Argentina, extrañamente, nos entretenemos una y otra vez con parches y medidas instrumentales de efecto parcial y acotado en el tiempo, cuyos resultados concretos si es que se logran, se evaporan pronto. Lamentablemente, en el tema tributario con soluciones de este tipo ya no es posible resolver los problemas tan profundos y complejos que se acumularon. Consecuentemente, avanza inexorablemente una rebelión tributaria en el país, como lo muestran la evolución del empleo informal y la misma evasión impositiva. Frente a esto, hemos estado echando más nafta al fuego. Aumentando la presión sobre los cumplidores. Exprimiendo más las mismas naranjas.

El conflicto con el campo por la Resolución 125 (2008), de alguna manera fue subestimado, como si no fuera un caso de manual de rebelión tributaria. Tan claro como el conflicto por los impuestos al té (1773) que desembocó en la independencia de Estados Unidos (1776), y tantos otros a lo largo de 4.000 años de historia de la Humanidad. Hemos continuado por ese camino, llegando a una situación en la cual las respuestas parciales solo empeoran las cosas, y para la generalidad de los contribuyentes con pocas excepciones, ya no es negocio desarrollar negocios lícitos en el país. Quienes están en esta situación han tomado, en el mejor de los casos, la estrategia de minimizar operaciones, “hacer el ajuste”, y tratar de esperar sobreviviendo un tiempo más a ver si aparece alguna luz al final del túnel. Pero no, solo recuperaciones tipo “serrucho”, no entusiasman a muchos.

Con gran peso del tema tributario, y con una década de estancamiento a cuestas al inicio de la pandemia, la economía se ha estado ralentizando y en algunos casos apagando. El proceso ahorro-inversión está en niveles muy bajos, el crédito al sector privado alcanza niveles de broma (unos 7 puntos del PBI, unas 10-12 veces menos que referencias regionales), y la generación masiva de empleos privados de calidad se esta convirtiendo en una idea de ciencia ficción.

La diosa Cerce y la plata guardada de los argentinos

La dirigencia, como hechizada al estilo de Ulises con los cantos de sirenas, hace años está pendiente del fetiche de los activos externos en poder de los argentinos, que se hallan mayormente fuera del sistema. Es verdad que existen, están estimados en más de 300 mil millones de dólares, quizá hasta 400 mil millones. Pero como si la diosa Circe los hubiera hechizado, la dirigencia no parece entender que no existe poder sobre la Tierra que los haga aparecer. En 2018, hasta el FMI “compró” esta expectativa incorporando al segundo acuerdo del año la mención a estos recursos como paliativo a la asfixia financiera al sistema económico nacional, impuesta por las ultra astronómicas tasas de interés en pesos vigentes en esos tiempos. Pero ni amenaza represiva, ni talibanes, ni fuerza natural, nada, que pudo ni podrá hacer aparecer esos más de 300 mil millones de dólares y forzarlos a entrar en el circuito económico, salvo...

…salvo que entre en juego la expectativa de invertir, producir (generar empleos, pagando impuestos), vender, exportar, ganar dinero y poder disponer con libertad de esa ganancia después de impuestos. Esto es lo previsto en nuestra Constitución nacional. La vigente, no una imaginaria.

Pero de alguna manera ese concepto de ciudadanía política (derechos, libertades, propiedad) y su contraparte de ciudadanía fiscal (obligación de solventar al Estado mediante impuestos razonables), que debería resolver la ecuación virtuosa equilibrando derechos con la obligación de financiar al sector público, está trastabillando. Esto es mortal para cualquier idea de lograr que esos ahorros se canalicen a la inversión productiva en el país.

Los impuestos y las normas estatales no son razonables, no dejan espacio para cumplir el millar de normas aplicables a cada actividad, producir, ganar dinero y disponerlo, y el concepto de propiedad entró en discusión en el debate público. La fuerza avasallante de la ambición humana, el pilar del milagro chino, con la mayor cantidad de ciudadanos ricos del planeta lograda en solo un cuarto de siglo (en un modelo político comunista), en Argentina parece merecer condena. En este marco, ¿a quien se le puede ocurrir que los ciudadanos argentinos que formaron activos externos, fuera del sistema, o adentro y afuera, pero los tienen en forma líquida y disponible, podrían decidir en forma masiva meterlos en actividades económicas en el país, con la alta probabilidad de no poder volver a recuperarlos nunca más? ¿no tuvieron una abuela que les decía “m’hijo, más vale tener un pájaro en tu mano, que cien volando?”

Sin comprender esto, y sin actuar consecuentemente, esos ahorros cuantiosos no se volcarán al país, y solo lograremos movilizar recursos en forma localizada, a cambio de ultra protecciones regulatorias, compromiso de los escasos recursos financieros de la banca pública, y/o paquetes de beneficios de diverso tipo para torcer un proyecto de inversión que en forma natural no cierra en un horizonte de desarrollo lógico. El resultado agregado por supuesto, será en el mejor de los casos, una recuperación económica a un ritmo mucho menor que la inmensa potencialidad de la economía argentina para recuperar gran parte del espacio perdido. El zigzag prepandemia.

Este tema, de naturaleza político institucional, aceptar la vigencia de un contrato político y de ciudadanía fiscal que resguarde algún tipo de equilibro dentro del enorme espectro de modelos posibles basados en mantener altos niveles de libertades políticas como las que alcanzó Argentina, es en mi opinión uno de los dos requisitos básicos para fundamentar expectativas de una inmediata y exitosa transformación tributaria integral en el país.

El otro requisito, se despliega en el marco de la estructura fiscal del sector público consolidado. Los sistemas tributarios son ingenierías altamente complejas desde lo político, lo legal y lo técnico, y tienen una inercia importante. Su principal objetivo es cubrir las necesidades de recursos del Estado, es decir, idealmente deben cubrir el presupuesto público. Que a su vez debe estar en el intervalo de lo que razonablemente una economía según su envergadura y su nivel de desarrollo puede solventar.

No se puede andar a los volantazos en materia tributaria, o mejor dicho si se puede, es lo que hace Argentina. Pero con los resultados a la vista, hay que entender que se puede, pero no se debe andar a los volantazos con los impuestos. Volantear tiene consecuencias. Los proyectos de inversión, los que sirven, los productivos, los que generan producción y empleos, necesitan algo de estabilidad en las normas. La cuota de imprevisibilidad que por la naturaleza siempre existe (la pandemia, sequías, cataclismos), ya es suficiente, nos toca desde el Estado no agregar más incertidumbre.

Este gráfico preparado por EcoGo, revela dos cosas determinantes que obstaculizan el diseño de la transformación tributaria que necesita el país. ¿Qué tamaño tendrá el Estado que se debe financiar? Ha pasado del orden de los 25 puntos del PBI en una década, a los 41 puntos solo una década y media más tarde. Y la segunda pregunta clave: ¿puede un país con el nivel de desarrollo argentino, cubrir 41 puntos de erogaciones estatales, sin financiamiento barato a largo plazo para cubrir la brecha? Reino Unido tiene 37 puntos de presión, gasta mas de 40 y el resto se financia gratis a largo plazo. ¿nosotros vamos a cubrir 41 puntos como en 2019 y seguramente magnitud similar en 2021, cómo? En 2021 estaríamos llegando a unos 33 puntos de presión tributaria, y ya crujen los contribuyentes, no parece quedar mucho espacio para cubrir por este lado.

Por supuesto que lo ideal es que la economía crezca, diluyendo un gasto público que a su vez deberíamos ir haciendo cada vez más productivo, para acomodar esto de una manera sustentable. Recuperar la confianza nos ahorraría dolores de cabeza aún mayores, pero esto tiene muy profundas implicancias. Esto finalmente es como el cuento del huevo y la gallina: tampoco la economía crecerá vigorosamente y en forma sostenida más allá de “relatos”, con este peso encima, sea de 39 o de 41. Es un peso muy grande para la economía, de magnitud asimilable a las reparaciones de guerra como el caso de Alemania a partir del tratado de Versalles. Sin acomodar mejor estas cargas, esperemos que de forma ordenada y mediante políticas públicas viables, la transformación tributaria que necesitamos, deberemos seguir esperándola.

Lo posible

Mientras nos preparamos para aplicar esa transformación tributaria, podemos hacer cosas interesantes que aliviarán la situación y a su vez implicarán pasos en la dirección correcta.

Uno de los ejes posibles de mejoras, la gestión del IVA. Para quienes sufren los insólitos más de 180 impuestos en el país -el “taxímetro” sigue contando-, que debería cumplir un contribuyente que opere en todo el territorio, resulta interesante repasar la historia del IVA en Argentina. Cumplir significa no solo pagar, sino completar requerimientos de información, inscripciones, bajas, es decir el costo de administrar cada uno de ellos. El IVA se estableció en 1975, en sustitución del viejo Impuesto a las Actividades Lucrativas. Se presentó con una alícuota general de 13%, que enseguida pasó a 15%, luego a 18% y actualmente está en 21% (aunque varias actividades con facturaciones importantes, como telefonía celular, están al 27 por ciento).

Lo relevante de esta crónica, es que hoy Argentina con esa alícuota de 21%, recauda alrededor de 7% del PBI en concepto de IVA (7,1/7,2), lo que significa un rendimiento de aproximadamente 33%. Pobre, en verdad, pero no sorpresivo, considerando los niveles de informalidad del orden del 40% en general, vigentes en el país.

A mitad de camino hacia un benchmarking extremo como Nueva Zelanda donde el IVA rinde a las arcas estatales un 66% de la alícuota vigente (15%), Argentina podría perfectamente exigirse un 55% del 21%, para recaudar un 11,5% del PBI. Razonable para la región, el desarrollo del país y las capacidades institucionales y profesionales instaladas en los entes administradores principales (AFIP, ARBA, AGIP).

El tema, es que esos cuatro puntos y medio de recaudación adicional de IVA que faltan pero incomprensiblemente no obsesionan a la dirigencia argentina, equivalen a toda la recaudación de Ingresos Brutos de todas las provincias, más entre 90 y 100 de esos 180 tributos más pequeños -pero tan engorrosos de administrar como un impuesto principal-. Con estos recursos sobre la mesa, sería posible lograr los arreglos y convenios necesarios a nivel federal, para concretar una poda histórica, cuyo impacto sería mucho más que suprimir más de la mitad de la maraña infernal de normativas tributarias que tenemos hoy. Políticos y abogados resuelven esos acuerdos si existe la voluntad.

Además, al reemplazar Ingresos Brutos y decenas de yuyos impositivos provinciales y municipales, fortalecería las cadenas de valor orientadas a la exportación. Porque al momento de exportar, los productos alcanzados se alivian del IVA, algo que no ocurre con ingresos brutos y tasas actuales, castigando los productos nacionales más, a medida que más valor tienen agregado. La desventaja para la producción nacional es fenomenal, peor si proviene de economías regionales. ¿Esto no tiene nada que ver con el creciente sesgo antiexportador, ni con la caída sostenida de exportaciones industriales argentinas durante la última década? ¿Conviene apostar todo a que siempre la soja sea la super soja? Sabemos las respuestas.

Los sistemas de recaudación

Otras de las líneas de mejora que se puede empezar a aplicar ahora mismo es en el terreno de los sistemas de recaudación (retenciones, percepciones). Copiar y replicar por todo el país las operatorias que capturan y absorben recursos de los flujos financieros de los contribuyentes ya está hecho, pero es llamativo el olvido en copiar los módulos de devolución de saldos a favor de contribuyentes y retenciones y percepciones mal practicadas o excesivas. Eso se diseñó con la misma agilidad para capturar que para devolver, haberlo desactivado esto es un error o mala praxis, que somete al sector privado a un financiamiento forzoso hacia el Estado, en un país donde el sector privado no dispone de financiamiento suficiente.

No se necesita esperar la transformación tributaria integral, para avanzar en resolver estas asimetrías donde se capturan fondos en exceso, se acumulan saldos por el equivalente a meses y hasta años de recaudación regular de los tributos, pero para devolver saldos, aun con “los papeles” en orden hay que peregrinar expedientes para recuperar a los premios, sin actualización en un contexto de alta inflación como el presente.

El diseño de los sistemas fue previsto para ir tan rápido de ida como de vuelta. Es hora de volver a los diseños originales, al menos empezando por los exportadores, por los que tienen importantes nóminas de trabajadores, por los que tienen historial de cumplimiento correcto, para extenderlo pronto a todo el universo.

En otra Argentina, avanzada exitosamente la implantación de un nuevo sistema tributario basado en 6-8 impuestos en todo el país, y donde el sistema judicial madure, podría hacerse viable pasar a otro modelo con menos presencia de sistemas recaudatorios. Mientras, sería un gran paso adelante reducirle sustancialmente las asimetrías.

Repetirlo una y mil veces: Cobrar mejor el IVA. Ensanchar la base. Impuestos más baratos pero pagados por la inmensa mayoría. Evitar que el Estado se convierta en depredador fiscal ni financiero del sector privado, porque si se debilita éste, el Estado tampoco recauda. Ese es el camino. Es posible, pero es complejo. Hay que decidirse y hacerlo.

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