DNU de extinción de dominio: una medida electoralista que no respeta la Constitución

El dictado del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 62/2019 sobre el "Régimen Procesal de la Acción Civil de Extinción de Dominio" a las luces denota una grave violación a la norma constitucional que regula el instituto de los DNU, así las cosas el Art. 99 inc. 3 de nuestra Carta Fundamental habilita la utilización de este tipo de decretos: "…Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes…".

Frente a este mandato constitucional y, de la lectura del DNU en cuestión, surge a las claras que el Congreso Federal dio media sanción en junio del 2016, que posteriormente el Senado modifico el proyecto y lo devolvió con sus modificaciones a la Cámara de origen (Diputados), que ésta última no llevó a cabo tratamiento alguno o realizó intento para insistir con el proyecto originario, entendiendo que el Poder Legislativo es el ámbito fundamental y donde se puede percibir con mayor nitidez la construcción de la democracia. ¿Entonces, ¿cuál es la necesidad y urgencia?

En tal sentido, el tema debe enmarcarse en las facultades que utiliza el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y su relación con el Poder Legislativo; de esta forma, el gobierno constitucional es un gobierno donde los poderes son limitados (bien decía Estrada: "…Dadme un gobierno popular cuyos poderes no sean limitados y divididos y tendréis el despotismo de las muchedumbres o de las oligarquías que las fascinan"). En tal sentido, la fascinación existente por el dictado del DNU hace mucho daño a la Constitución, pero es una medida coyuntural, sin planificación a largo plazo y con un sentido netamente electoralista, atropellando de esta forma la regla fundamental.

Así, un instituto excepcional se transformo en la regla, el art. 99 inc. 3º prefija un lmites en razón de materia "…y no se trate de normas que regulan materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos…" ¿cuál sería el resultado si se dictaran DNU sobre esta materia?, de acuerdo a lo que prescribe la norma serían nulos e insanables, así versa el texto: "…El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo…".

Ahora bien, los límites expresados en la norma constitucional no son los únicos que existen, ya que otros nacen de la misma letra de la Constitución Nacional, así las facultades del Poder Ejecutivo son limitados, y este no puede alterar el espíritu de las leyes, y asumir facultades propias del Congreso, ya que de esta forma el legislativo estaría sometido al Ejecutivo. Los DNU también tienen límites constitucionales, a saber: 1) la supremacía constitucional; 2) la forma federal del Estado; 3) el sistema representativo y republicano; 4) no puede violar o suprimir las garantías constitucionales; 5) no puede afectar el derecho de propiedad; 6) tampoco puede ejercer facultades judiciales; entre otras, además de las materias vedadas por la misma constitución en el Art. 99 inc. 3° del texto fundamental.

Así, el Poder Legislativo frente al Ejecutivo va perdiendo poder y el primero delega facultades que le son propias, sin ningún tipo de control. Bidart Campos dice en referencia a este tipo de modalidades que hace habitualmente nuestro Poder Ejecutivo: "Cuando un presidente actúa con modalidades semejantes, la ya mentada desinstitucionalización adquiere visos de monarquismo camuflado con careta de república". Badeni observa que son preocupaciones de los regímenes parlamentarios o presidencialistas, dando una gran similitud entre la tiranía parlamentaria que generó preocupación en los politólogos europeos, con la "…dictadura de un Poder Ejecutivo omnipotente consolidada por la resignación de los gobernados y la pusilanimidad u obsecuencia de los órganos legislativos y judicial".

La Corte Suprema ha dicho: "El Art. 99 inc. 3 no deja dudas que el ejercicio de facultades legislativas por el PEN se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y sujeción a exigencias materiales y formales, que son una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país (…) Para que el PEN pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes (…) " (Fallos 322:1726).

En 1994, un Convencional Constituyente dijo sobre los DNU: "Ahora se los viene a legitimar incorporando la posibilidad de su dictado en la Constitución. Salvo las materias penal, tributaria, electoral y de partidos políticos, todas las demás —códigos Civil, de Comercio y de Minería, la legislación laboral y las 24 mil leyes dictadas en nuestro país— quedan al arbitrio del Poder Ejecutivo nacional con la sola condición de invocar necesidad y urgencia. Siempre va a haber necesidad —si no la hubiera, ¿para qué se cambiarían las leyes?— y siempre va a haber urgencia, porque en los tiempos que vivimos todo es urgente (…) Con la mera invocación de la necesidad y urgencia el Poder Ejecutivo podrá gobernar legislativamente a través del dictado de decretos".

En definitiva, la regla es la excepción, argumentar a favor de un atropello constitucional es no entender la finalidad de una Constitución. 

Nadie puede negar la importancia que reviste legislar sobre la "extinción de dominio", pero es y debe ser el Congreso quien aborde esta cuestión, sujetarnos a los arbitrios y la discrecionalidad del PEN nos profundiza en la anomia y la desinstitucionalización.

Durante 12 años muchos defendimos el Estado Constitucional y Convencional de Derecho frente al atropello de la administración anterior de gobierno y, parafraseando a Willy Brandt, permitir un atropello a la Constitución significa abrir el camino a todas las que le siguen.

Es por ello que es momento de cambiar, y cambiar también es respetar nuestra Carta Fundamental.

El autor es abogado constitucionalista.