40 años de educación en democracia: el acceso se expandió, pero la gran deuda es el aprendizaje

El balance de cuatro décadas de continuidad democrática en Argentina muestra avances importantes en la cobertura en todos los niveles educativos. También creció la proporción de alumnos que terminan la escuela. La principal cuenta pendiente: garantizar los saberes básicos

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A 40 años de diciembre de 1983, los balances sobre estas cuatro décadas suelen hacer hincapié en las “deudas” de la democracia argentina, especialmente las económicas. ¿Qué pasó en educación? Esta semana, los resultados del operativo Aprender 2023, que se sumaron a los de las pruebas PISA 2022, mostraron que más de la mitad de los estudiantes no alcanzan aprendizajes básicos en primaria y secundaria. Ante estos datos, ¿qué saldo arroja el balance de los 40 años de educación en democracia?

Los indicadores de acceso (cuántos chicos asisten a la escuela), terminalidad (cuántos terminan) y calidad educativa (cuántos aprenden lo esperado) trazan un panorama que combina avances sostenidos y desafíos muy críticos. En esos tres ejes se enfoca el estudio “La educación en los 40 años de democracia”, elaborado por Cecilia Adrogué y Eugenia Orlicki, investigadoras de la Escuela de Educación de la Universidad Austral, que compara los datos de los Censos de 1980 y 2022, así como los resultados de Argentina en las pruebas PISA entre 2000 y 2022.

La conclusión general: el sistema educativo se expandió. El crecimiento en el acceso repercutió en una mayor terminalidad: más alumnos terminan la escuela e ingresan a la universidad. La contracara de esas dos buenas noticias son los bajos niveles de aprendizaje, según surge de las evaluaciones estandarizadas (que, si bien no existían en los ochenta, acumulan ya más de 20 años).

El análisis de la evolución de los indicadores educativos completa una “trilogía” de notas en las que Infobae quiso proponer un repaso de los 40 años de educación en democracia. Esa revisión incluye, por un lado, el marco legal: desde 1983 se sancionaron 321 leyes educativas en el país, algunas de las cuales produjeron cambios estructurales que aún están vigentes. Por otro lado, las voces de los funcionarios responsables: en otra nota, 9 de los 20 exministros de Educación de la Nación repasaron sus gestiones y comentaron sus aprendizajes al frente del sistema.

Las leyes y los acuerdos políticos resultan fundamentales para entender la expansión del sistema educativo argentino. Pero ese crecimiento también se explica por el aumento de la inversión. El Estado (la Nación y las provincias) gastaba menos del 2% del PBI en educación al final de la última dictadura militar: 1,72% en 1982 y 1,99% en 1983, según datos de la Secretaría de Política Económica recopilados por el economista Alejandro Morduchowicz.

Esa cifra se incrementó progresivamente: en 1993 había subido al 3,18% y en 2003 fue del 3,36%. En 2005 se aprobó la Ley de Financiamiento Educativo; en 2013 la inversión llegó al 5,67% y dos años después, en 2015, se alcanzó el máximo histórico de 6,07%. El financiamiento volvió a caer en los años posteriores, sobre todo porque se retrajo el gasto provincial, y quedó por debajo del 5% del PBI en 2019 (4,9%) y 2021 (4,8%), según fuentes oficiales.

Creció el acceso a todos los niveles educativos

En estos 40 años, el mayor salto en el acceso se dio entre los jóvenes de 15 a 19 años: en 1980 solo 4 de cada 10 (42,5%) jóvenes de entre 15 y 19 años asistían a la escuela, mientras que en 2022 son casi 8 de cada 10 (79,2%), según los datos de los censos recopilados en el informe de la Universidad Austral.

Tasa de cobertura del sistema educativo argentino. FUENTE: Universidad Austral a partir del censo 1980 y 2022.
Tasa de cobertura del sistema educativo argentino. FUENTE: Universidad Austral a partir del censo 1980 y 2022.

También hubo crecimiento en nivel inicial y en primaria: la tasa de cobertura de niños de entre 5 y 9 años pasó de 85,3% a 97,3%. La misma tendencia se observa en el grupo de 10 a 14 años, donde la tasa de cobertura pasó de 89,8% a 96,4%. En 1980, 7 de cada 10 chicos de entre 5 y 19 años estaban en el sistema educativo, mientras que en 2022 la cifra asciende a 9 de cada 10.

Para las edades previas (de 0 a 4 años), los censos de 1980 y 1991 no registran datos de cobertura. Recién el censo 2010 midió el acceso para los chicos de 3 y de 4 años (sin distinguirlos): la cobertura era de 55,2%. Los datos de 2022 muestran que para los chicos de 4 años, la tasa de escolarización asciende a 93,1%; para los de 3 años, a 63,9%. La sala de 4 es obligatoria por ley desde 2014; esa misma norma estableció también la universalización de la sala de 3.

En cuanto al acceso, la principal deuda del sistema educativo se registra en la primera infancia. Entre los chicos de 2 años, solo uno de cada tres (32,9%) asiste a un jardín, sala maternal, guardería o centro de cuidado, según los datos de 2022.

Guillermina Tiramonti, investigadora de FLACSO, señala: “Desde los inicios de la democracia, las diferentes administraciones entendieron que la educación debía ser ampliada para beneficiar a todos los sectores sociales. Los números muestran que hemos logrado universalizar la primaria y ampliar el alcance de la secundaria y del nivel inicial. Lo hicimos con el esfuerzo de la Nación y las provincias”.

Más estudiantes terminan la escuela

El mayor acceso de niños y adolescentes a la escuela se tradujo en un aumento de las tasas de egreso en estos 40 años de democracia. En 1980 solo el 30,4% de los jóvenes de entre 20 y 24 años tenía secundario completo; para 2022, la cifra es más del doble (67,4%), pero sigue implicando que uno de cada tres jóvenes (32,6%) no termina la escuela, aunque la secundaria es obligatoria desde 2006.

Máximo nivel educativo alcanzado para
jóvenes de entre 20 y 29 años. FUENTE: Universidad Austral a partir del censo 1980 y 2022.
Máximo nivel educativo alcanzado para jóvenes de entre 20 y 29 años. FUENTE: Universidad Austral a partir del censo 1980 y 2022.

Sobre este punto, Gustavo Zorzoli, exrector del Colegio Nacional de Buenos Aires, plantea que las cifras de terminalidad de 2022 no son comparables con las de 1980: “El análisis cuantitativo deja fuera las razones principales de semejante aumento: la flexibilización de las pautas de asistencia, calificación y promoción en la escolaridad obligatoria. Las normas en 1980 eran mucho más estrictas. Cuatro décadas después, sabemos que excepcionalmente un estudiante deja la escolaridad por acumulación de inasistencias, y el sistema de calificación y promoción –especialmente en secundaria– se fue modificando, disminuyendo la exigencia y acrecentando las oportunidades para la aprobación”.

El aumento en la terminalidad escolar impactó en un mayor acceso a la universidad. En 1980 solo el 15,1% de los jóvenes de 20 a 24 años había asistido al nivel de educación superior. Cuarenta años después, ese porcentaje es casi el triple: cuatro de cada diez (42%) asisten o asistieron a la universidad. En 1983 había 26 universidades públicas y ahora son 57, mientras que las universidades privadas eran 16 y ahora son 50, según los últimos datos de la Secretaría de Políticas Universitarias.

Si bien más chicos empiezan la universidad, pocos terminan. Aunque se duplicó con respecto a 1980, la proporción de población con título universitario se mantiene relativamente baja: en 1980 solo el 6,2% de los jóvenes de 25 a 29 años tenían un título de educación superior; en 2022 la cifra era 12,5%.

Un informe del Centro de Estudios de la Educación Argentina de la Universidad de Belgrano mostró que Argentina tiene mayores niveles de acceso a la universidad que sus países vecinos (557 estudiantes por cada 10.000 habitantes, contra 408 en Brasil y 355 en Chile), pero menores niveles de graduación: Argentina tiene apenas 31 graduados cada 10.000 habitantes, mientras que Brasil suma 61 y Chile, 55.

¿Por qué son tan pocos los que se gradúan? La pregunta obliga a volver atrás y sumar una variable a la ecuación: los niveles de aprendizaje que logran los jóvenes que terminan la escuela. En este punto, el panorama se ensombrece.

“En estos cuarenta años hubo una expansión muy grande del acceso a la escuela primaria y secundaria. En la terminalidad hubo avances más limitados, y donde se ven más inconvenientes es en los aprendizajes. Daría la impresión de que terminar la escuela no garantiza los conocimientos básicos. De hecho, es muy grande la cantidad de jóvenes con educación superior incompleta: llegan a la universidad, pero como no están preparados de manera adecuada, terminan abandonando”, explica Cecilia Adrogué, doctora en Economía y coautora del informe de la Austral.

La gran deuda: los aprendizajes

De cada 100 estudiantes que comenzaron primer grado en 2011, solo 13 llegaron al final de la secundaria en el tiempo esperado (en 2022) y con conocimientos satisfactorios de Lengua y Matemática, según un informe del Observatorio de Argentinos por la Educación. Hay 4 de cada 10 que no terminan a tiempo porque repiten o abandonan; los otros 6 logran avanzar en su escolaridad, pero solo el 20% adquiere en el camino los aprendizajes fundamentales.

Rendimiento de los alumnos argentinos en Lectura y Matemática. FUENTE: Universidad Austral a partir de PISA 2000 y 2022.
Rendimiento de los alumnos argentinos en Lectura y Matemática. FUENTE: Universidad Austral a partir de PISA 2000 y 2022.

Los resultados de las pruebas PISA 2022 indicaron que los estudiantes argentinos de 15 años logran peores desempeños que sus pares de otros países de la región. Siete de cada diez (72,9%) alumnos no alcanzan niveles básicos en Matemática; en 2000 la cifra era 64,1%. Con un puntaje promedio de 378, en 2022 Argentina quedó en el puesto 66 de los 81 países o regiones evaluados.

Dentro de América Latina, el país se ubicó en el 8° puesto en esta materia. Países como Brasil, Colombia y Perú rendían peor que Argentina en ediciones anteriores, y ahora la alcanzan o la superan. En PISA 2000, el 44% de los alumnos argentinos se ubicaba por debajo del nivel básico en Lectura; en 2022 ese porcentaje subió a 55%.

En primaria, los datos del Estudio Regional Comparativo y Explicativo (ERCE) de Unesco arrojaron que el 46% de los alumnos argentinos de tercer grado no alcanzan el nivel mínimo en lectura. Con un promedio de 689 puntos en la prueba, Argentina quedó por debajo del promedio regional y obtuvo peores resultados que países con niveles similares de PBI per cápita como Brasil y México.

Guillermina Tiramonti subraya la preocupación por los aprendizajes: “Tenemos que remontar la baja calidad. Para eso necesitamos mejorar las condiciones materiales y simbólicas de la escolarización, y revisar nuestras pautas pedagógicas para que todos aprendan lo que es necesario saber en el mundo contemporáneo. Necesitamos jóvenes preparados para la convivencia democrática, el enriquecimiento de nuestra cultura y la producción de nuestros bienes y servicios”.

De la cobertura al aprendizaje

“Cuarenta años de democracia no han pasado en vano en materia educativa. Hoy el acceso casi universal de niños y jóvenes a la escuela y la extensión de la obligatoriedad hasta el fin del secundario nos pone en un escenario de oportunidad en el que la educación podría ser esa ansiada palanca social para el crecimiento. Democratizar el acceso a la educación en todas las regiones del país permitió que más personas accedieran a oportunidades que antes estaban fuera de su alcance”, plantea Melina Furman, profesora de la Universidad de San Andrés e investigadora del Conicet.

Fortalecer los aprendizajes es imprescindible para que la escuela contribuya efectivamente al desarrollo personal y social, enfatizan los especialistas.
Fortalecer los aprendizajes es imprescindible para que la escuela contribuya efectivamente al desarrollo personal y social, enfatizan los especialistas.

En esa línea, Cecilia Veleda, doctora en Sociología de Educación y exdirectora del Instituto Nacional de Formación Docente, también considera que los avances en la cobertura escolar implicaron “enormes esfuerzos presupuestarios, de construcción de escuelas y aulas, equipamiento, acompañamiento a los estudiantes y formación docente”. Y señala: “Es un logro que no tenemos que dar por sentado”.

Sin embargo, ambas especialistas coinciden en que estos avances no son suficientes. Furman afirma: “Cuando la educación redunda en saberes frágiles y pocas herramientas para construir un proyecto de vida, ese sueño colectivo de la educación como motor de progreso social queda trunco. Que altos porcentajes de nuestros estudiantes no puedan resolver problemas, entender una lectura o establecer relaciones básicas entre ideas tiene profundas consecuencias para el país, en un mundo en el que la diferencia entre los que saben y pueden (y los que no saben y no pueden) es una divisoria de aguas cada vez más definitoria para un posible desarrollo social y económico”.

Por su parte, Veleda advierte: “Pasar de las políticas de cobertura a las de calidad no es nada sencillo: será indispensable profesionalizar el gobierno de la educación. Esto significa, entre otras cosas, contar con equipos ministeriales mejor formados, información nominal oportuna, más coordinación inter e intra ministerial, trabajo en equipo, monitoreo del impacto de las políticas y menos ‘programitis’, es decir, prioridades claras”.

Para Gustavo Zorzoli, la situación de los aprendizajes se asocia con el incremento de la pobreza entre niños y jóvenes, pero también se explica por “las políticas de los últimos 20 años que han priorizado la permanencia y terminalidad de los estudiantes por encima de la calidad”. Según Zorzoli, “las escuelas han perdido el foco de su esencia, ya que progresivamente se les ha ido atribuyendo un sinfín de otras responsabilidades, desplazando la enseñanza y desdibujando los aprendizajes”.

Pasado, presente y futuro

¿Con la democracia, se educa? La pregunta, que remite a las promesas democráticas de la primavera alfonsinista, abre el libro El colapso de la educación, de Mariano Narodowski, profesor e investigador de la Universidad Torcuato Di Tella. Narodowski señala: “La respuesta es amarga porque, si bien en las primeras dos décadas hubo intentos más o menos fallidos, los veinte años de hegemonía política kirchnerista –incluidos los cuatro macristas– evidencian una educación colapsada, con reformas freezadas o restringidas a experiencias de gobiernos provinciales que intentaron ser serios”.

Raúl Alfonsín en el Congreso Pedagógico Nacional. La promesa de que "con la democracia se educa" no parece cumplida tras 40 años de democracia.
Raúl Alfonsín en el Congreso Pedagógico Nacional. La promesa de que "con la democracia se educa" no parece cumplida tras 40 años de democracia.

Sobre el aumento de la cobertura escolar, Narodowski plantea: “El resto de los países de la región con nivel de desarrollo equivalente, e incluso más pobres, también mejoraron la inclusión, pero ninguno sacrificó calidad educativa como sí lo hizo la Argentina. Además, la inclusión no es una virtud de la política educativa ya que nuestros compatriotas, aun los más pobres, nunca se negaron a escolarizar a sus hijos como en países vecinos: si hay escuela disponible, la sociología y la demografía hacen el resto. Pero con eso no alcanza para que todos aprendan”.

Para Narodowski el balance es negativo: “Como educador me encantaría describir un final feliz, pero no podemos si somos honestos. Desde hace décadas que las clases dirigentes (no solo políticas) abandonaron la búsqueda de consensos para un proyecto educativo nacional y se dedicaron a aplaudir medidas como el reparto de libros en canchas de fútbol, la enseñanza de ‘robótica’ allí donde no hay lectura ni matemática, prometer el 6% del PBI para educación pero cumplirlo una vez en 14 años o aprobar a todos sin interesarse en si aprenden. Sin que la dirigencia se aplique humilde y rigurosamente al tema, es imposible que ocurran los cambios estructurales necesarios”.

Axel Rivas, director de la Escuela de Educación de la Universidad de San Andrés, señala que el escenario actual plantea el desafío de reconstruir un marco de diálogo: “Creo que hay una parábola del largo plazo que se inicia en una etapa de gran apertura democrática en los años 80, con su expresión máxima en el Congreso Pedagógico. Esta instancia de amplia participación, tan necesaria por el contexto histórico refundacional, terminó gestando una gran frustración. El texto final no logró articular un consenso práctico, fue más declarativo y multifacético. De allí pasamos a los años 90, etapa de reformas fuertes sin suficientes consensos”.

A partir de 2003, Rivas sostiene que el período kirchnerista “volvió sobre la agenda de derechos con más financiamiento pero sin las reformas necesarias”. Y evalúa: “Se perdió en ese contexto tan propicio la oportunidad para repensar los aspectos críticos del sistema educativo, como por ejemplo la carrera profesional docente. Luego seguimos en un péndulo acelerado donde se hizo cada vez más difícil gestar acuerdos profundos en un contexto de polarización política”.

¿Hacia dónde vamos ahora? Rivas concluye: “La parábola nos devuelve al espejo de hace 40 años pero con una sociedad rota en sus capacidades de dialogar y acordar el futuro. Es un tiempo en el cual cualquier camino educativo requiere grandes acuerdos para que sea sostenible. Nadie sabe realmente cómo se podría ahora recrear una discusión propicia de esos consensos, pero hay que encontrar ese espacio. Quizás las provincias con gestiones más destacadas pueden marcar el camino”.