La situación actual en materia de servicios públicos se puede caracterizar a través de las siguientes dos peculiaridades principales, a saber:
i. Un profundo deterioro de la infraestructura básica (sólo superado por la situación existente a fines de 1989), derivado del congelamiento de precios que comenzó con la ley de emergencia pública y reforma del régimen cambiario, que prohibió ajustar las tarifas y condicionó la revisión de los contratos vigentes.
ii. Una caducidad de hecho, derivada también de la referida ley, de las normas regulatorias que permitían determinar periódicamente precios, calidades y grados de eficiencia con los que debían ser prestados los servicios públicos para satisfacer a los usuarios y obtener una rentabilidad razonable.
El congelamiento de precios y la elevada inflación de nuestra economía desde ese momento produjeron el desfinanciamiento para la inversión en expansión, luego para el mantenimiento y, finalmente, el gasto operativo de los prestadores. La consecuencia fue que el Tesoro nacional debió aportar recursos para compensar este desfinanciamiento, lo que, unido al resto de los desastres de la anterior administración del Gobierno nacional, devino en el actual déficit, financiado con emisión monetaria y, por supuesto, la consecuente y creciente inflación.
Ante esta situación y la necesidad de bajar lo más rápido la creciente tasa de inflación de nuestra economía, el nuevo Gobierno ha reaccionado tratando de resolver lo urgente al comenzar un ajuste de tarifas principalmente para reducir el déficit fiscal y la consecuente tasa de inflación y, secundariamente, mejorar la prestación de los servicios.
Dado el marcado retraso existente en los precios y las tarifas de los servicios públicos que se cobran en Capital Federal, Gran Buenos Aires y, en algunos casos, en el país entero, la tarea de ajuste en los precios realizada hasta ahora o que se vislumbra para el corto plazo, que no parecería ir más allá de cubrir los costos operativos, no requiere demasiada sintonía fina.
Tal vez sea aún prematura esta opinión, pero hasta aquí hemos visto actuar al Gobierno sólo en lo urgente, pero nada sobre lo importante. Esta breve nota tiene por objeto traer a colación lo que considero más importante, que es la reconstrucción de un cuerpo normativo claro y transparente de ajuste en las tarifas para mantener el valor real alcanzado luego de la primera etapa y para justificar y explicar a los usuarios que será necesario realizar un ajuste adicional para financiar la reposición del deterioro sufrido en la infraestructura (derivado de quince años de carencia de mantenimiento) y la ampliación que el crecimiento poblacional y económico del país requiere para prestar servicios públicos de calidad.
La importancia de este aspecto reside en el hecho de que casi todos los servicios públicos son monopolios explícitos y legales otorgados a terceros o ejercidos por el propio Estado y en donde los usuarios no tienen la posibilidad de buscar alternativas viables para su sustitución cuando el ejercicio de este poder monopólico se torna excesivo.
El argumento económico esgrimido para justificar el otorgamiento de este poder monopólico es el desperdicio de recursos que implicaría la existencia en una misma calle de, por ejemplo, más de una red de agua y cloacas o de distribución de energía eléctrica y gas, etcétera.
Como contrapartida, y para evitar que el poder monopólico se ejerza, al fijar un precio superior o una calidad inferior a los que existirían en condiciones de competencia, se requiere que el Estado establezca una regulación e impida que esta situación afecte negativamente a los usuarios y los consumidores.
Hasta fines de la década de los ochenta del siglo pasado, el Estado usó este poder monopólico indiscriminadamente, no para establecer precios por encima de los prevalecerían en condiciones de competencia (ya que muchas veces fueron usados como instrumentos de política económica para bajar la tasa de inflación), sino para prestar servicios de una calidad lamentable, que los usuarios cautivos no tenían cómo sustituir.
Luego, durante la desprestigiada década de los noventa del siglo XX, se establecieron regulaciones para todos los servicios públicos que fijaban la calidad con que debían prestarse los servicios, y metodologías que demostraron ser idóneas en determinar precios para que los prestadores del servicio tuvieran una tasa razonable de rentabilidad y cumplieran la calidad exigida en la prestación del servicio.
Con todos los defectos que podrían tener, es evidente que el éxito impresionante, producido entre 1991 y 2002, en la ampliación de la oferta de servicios públicos fue gracias a estas regulaciones legales. En lugar de corregir estos defectos, la ley de emergencia pública y reforma del régimen cambiario directamente barrió con toda la normativa vigente.
Sin embargo, como lo demuestra la experiencia internacional en países desarrollados, y otros no tanto, es imposible pretender la reposición del deterioro sufrido en la infraestructura y la ampliación que el crecimiento poblacional y económico del país requiere sin la sanción de una nueva ley de la nación que establezca los principios que deben reglar la prestación de los servicios públicos, entre los cuales se pueden mencionar:
i. La separación de aquellos servicios que necesariamente deben ser monopólicos de aquellos que pueden quedar librados a la competencia.
ii. En los casos que sea imprescindible mantener el carácter monopólico, la competencia debe residir en la selección de los prestadores y su relicitación periódica.
iii. Complementariamente, los precios se deben determinar y ajustar para que los prestadores, privados o no, tengan una rentabilidad razonable e incentivos para obtener ganancias de eficiencia.
iv. La regulación de los servicios o los tramos de servicios monopólicos debe ser esencialmente de metas y no de medios, para limitar las controversias entre regulador y regulado.
v. Los entes que controlen la aplicación de la regulación deben tener personal idóneo e independiente de toda influencia (política, empresaria, de los usuarios, etcétera).
vi. Debe establecerse el carácter subsidiario del Estado en la prestación de los servicios públicos.
vii. La normalidad, y no la excepción, debe ser el respeto de los principios de universalidad, igualdad, continuidad, calidad, transparencia y participación de los usuarios en la administración general de los servicios.
viii. Las tarifas deben fijarse para cubrir todos los costos de prestación, mantenimiento y expansión de los servicios y de ninguna manera para resolver problemas fiscales.
ix. Los niveles tarifarios que cubran tales costos se fijarán en revisiones periódicas, cada 3-5 años. En el ínterin podrán ajustarse por cambios de costos que no correspondan al ámbito del riesgo empresario.
Obviamente el listado podría seguir, pero creo que lo esencial está expuesto en estos nueve puntos.
En conclusión, el ajuste inicial del precio de los servicios públicos sin reglas muy claras puede justificarse por ser urgente e imprescindible para comenzar a resolver la situación fiscal. Pero para los ajustes adicionales debe trabajarse simultáneamente sobre lo importante, que es darle un fundamento normativo y así reconstruir el conjunto de normas para permitir que nuevamente los servicios públicos sean una contribución al desarrollo del país y simultáneamente al bienestar de sus habitantes.
A la luz de la gravedad y la profundidad de los problemas que debe resolver hoy el Gobierno, esta recomendación puede considerarse ingenua o extemporánea, sin embargo, es bueno recordar que los errores cometidos en el diseño de regulaciones en la década del noventa en buena medida se debieron a que se realizaron pensando en las necesidades fiscales del Estado más que en crear servicios públicos modernos y eficientes.
iEl autor es economista/i