Construir consenso no es una tarea sencilla. Mucho menos cuando ello involucra a 61 países y, además, ellos se encuentran signados por realidades, percepciones y posiciones repletas de particularidades. En el día de hoy, los 33 países que conforman la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y los 28 de la Unión Europea (UE) se reunirán por segunda vez, en esta oportunidad en Bruselas.
De cara al encuentro, resulta necesario mencionar algunas de las principales dinámicas que auspician de contexto general e inciden, directa o tangencialmente, en la construcción de posiciones comunes entre los países latinoamericanos y caribeños a la hora de dialogar con el bloque europeo. Al respecto, concentrarse en la desarticulación institucional y la adopción de diferentes estrategias de proyección externa podría darnos algunas pistas.
Desarticulación institucional. Nuestra región se encuentra transitando su quinto estadio en materia de institucionalización de su cooperación. Mientras que, aun cuando se encuentra plagado de profundas diferencias internas y problemáticas latentes, la UE se presenta como un bloque institucional único, la CELAC comprende un conjunto de Estados que participan en otra amplia y desordenada gama de mecanismos regionales y subrregionales creados desde principios de los años sesenta. Doce países forman parte de la UNASUR y cinco de ellos también son miembros permanentes del Mercosur. Trece de ellos –incluidos los del Mercosur- forman parte de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), veintiocho del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y cinco del Mercado Común Centroamericano (MCCA). ¿Existe coordinación entre todas estas instituciones? No. Al menos, no de manera formal. Ninguna de las instituciones mencionadas cuenta con poder propio para representar a las naciones involucradas y no hay una herramienta que articule los lazos de concertación y el accionar de los países que forman parte de las diferentes instituciones.
Esto explicita una segunda razón para mapear la institucionalidad regional: la misma sitúa a los países de este subcontinente en una condición de enorme asimetría, en franca desventaja frente a la UE. Institucionalmente, existen desequilibrios evidentes. No se trata de jerarquizar un proyecto sobre otro, ya que son producto de historias, actores, pugnas y experiencias absolutamente diferentes. Compararlos implicaría poner peras con manzanas. Además, desde el otro lado la proliferación de movimientos ultranacionalistas, el caso de Grecia, la amenaza a la estabilidad del Euro y el futuro referéndum que puede sacar al Reino Unido del bloque no necesariamente muestran un futuro prometedor del otro lado del Atlántico. Pero sí es necesario reconocer que el desbalance institucional incide negativamente en el establecimiento de canales de comunicación sólidos entre las partes.
Estrategias de proyección externa. La desarticulación institucional va de la mano de la fragmentación de los países latinoamericanos y caribeños en materia de proyección internacional. Ésta última se caracteriza por una heterogeneidad evidente en los ritmos, velocidades, priorizaciones y orientaciones adoptadas. Para ejemplificar esto, comencemos por la relación con Europa, primer inversor externo y segundo socio comercial de la CELAC. Los países de la CELAC han negociado –y continúan haciéndolo- de manera atomizada acuerdos comerciales, generando productos de todo tipo.
Esto es obvio cuando se observa que los países del Cariforum –en el cual participa gran parte del Caribe- firmaron en 2008 un acuerdo de cooperación económica con la UE; que América Central –Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá- rubricó un acuerdo de asociación en 2012; y que Perú y Colombia cerraron tratados de libre comercio (TLC) con aquel bloque en 2011, sumándose de esa forma a Chile, que ya contaba con el propio desde 2003 –habiéndose ampliado en 2005-. Es decir, que a la UE le restaría el Mercosur, Cuba, Bolivia y Ecuador –los dos países de la Comunidad Andina que aún no llegaron a un acuerdo- para cerrar con toda la CELAC. Sin embargo, en lugar de ser resultado de una negociación bilateral (bloque-bloque), cuando esto suceda habrá sido el resultado de competencias desordenadas internas. Cuando somos incapaces de generar consensos, prima la negociación bloque-subregión o bloque-país. Y adivinemos quién sale perdiendo.
Hoy, la fragmentación intrarregional se expresa en varios indicadores adicionales. Mencionaré sólo algunos para contextualizar. Primero, en las fisuras dentro del Mercosur. Las alternativas "continuar negociando conjuntamente" o "avanzar en diferentes velocidades" –siguiendo el modelo andino- confluyen en una olla cargada presión en la cual proliferan las acusaciones cruzadas. Todos se responsabilizan entre sí, aunque en general se suele apuntar, con diferentes argumentos según el caso, a Brasil, Argentina y Venezuela. La incapacidad de las administraciones nacionales de lograr acuerdos al respecto ha llevado a que todos sus miembros demandaran cambios en el Mercosur. Sin embargo, nadie parecería tener muy en claro qué implicarían esos cambios.
Lo cierto es que dentro del Mercosur se percibe una obsesiva necesidad por resolver cuestiones de corto plazo. El análisis de la fragmentación se complejiza si se añade a Estados Unidos, que producto de esta atomización ha logrado su propio ALCA. Desde fines de los años ochenta buscó cerrar un tratado de libre comercio que abarcara de Alaska a Ushuaia, priorizando la negociación "caso por caso". Es decir, siempre evitó negociar con bloque, demanda histórica del Mercosur. A pesar de la cumbre de Mar del Plata de 2005, al día de hoy Washington no llegó a Tierra del Fuego pero ya tiene a una parte importante de la CELAC –Chile, Perú, Colombia, Panamá, República Dominicana, América Central, México-. Y todo esto se complejiza aún más si se toma en cuenta que en el medio se encuentra China, con la cual, más allá del Plan de Cooperación CELAC-China 2015-2019, los países de la región negocian individualmente. La superposición de agendas de corto plazo se convierte, así, en una constante a nivel regional.
La cumbre CELAC-UE se llevará a cabo en medio de un escenario internacional caracterizado por la fragmentación y reconfiguración del poder mundial, que por ahora nuestra región no puede capitalizar ya que cuenta con instituciones desarticuladas y estrategias de proyección externa atomizantes y cortoplacistas. Por esto mismo, esta cumbre termina convirtiéndose en una plataforma para que cada país negocie individualmente sus propios proyectos con la Unión Europea. Estos van desde cuestiones de visado –como en el caso Schengen- hasta de atracción de inversiones, de promoción comercial, educativas, culturales, científico-tecnológicas, medioambientales o militares.
Este cuadro se completa de una coyuntura cargada de gobiernos golpeados por el mercado internacional –sobre todos con la fuerte baja del precio de los commodities-, por las crisis internas y los cambios electorales. Mientras que las opciones son inmensas para países como los nuestros, la miopía reinante en amplios sectores gubernamentales y empresariales probablemente hará que la próxima cumbre sea una más de tantas otras.