El ministro de Hacienda y Crédito Público, Germán Ávila Plazas, radicó ante la Corte Constitucional una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2468 del 2 de julio de 2025, iniciativa que modificó la Ley 549 de 1999 y alteró el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), herramienta clave para el cubrimiento del pasivo pensional en departamentos, distritos y municipios.
En una demanda de cincuenta páginas, el jefe de la cartera económica describió los argumentos que sustentan la solicitud, entre los que se destacan violaciones a siete artículos de la Constitución Política y a cuatro normas orgánicas que regulan el trámite legislativo y la sostenibilidad fiscal en el país.
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En el texto, Ávila señaló que la implementación de la ley impacta de manera directa las finanzas nacionales y locales, pone en riesgo la sostenibilidad del Fonpet como parte del sistema de seguridad social, omite la incorporación de una transición normativa y prohíbe, desde 2025, realizar pagos de nómina de pensionados durante el segundo semestre, además de dejar sin recursos suficientes a la administración del fondo.
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De acuerdo con la demanda radicada, la Ley 2468 de 2025 presenta un conjunto de aspectos que, en opinión del Ministerio de Hacienda, la hacen abiertamente contraria a la Constitución.
El primer argumento se centra en el desconocimiento del principio de especialidad del trámite legislativo, pues la iniciativa se debatió en las comisiones terceras (económicas) y no en las comisiones séptimas, que corresponden a asuntos de seguridad social, como exigen la Ley 3 de 1992 y la Ley 5 de 1992.
Según el ministerio, esto configura una vulneración directa de los artículos 142, 151 y 157 constitucionales, además de las disposiciones reglamentarias del Congreso.
Un segundo eje del análisis jurídico se relaciona con el impacto fiscal de la ley. El Ministerio de Hacienda argumenta que el Congreso aprobó la norma sin discutir un concepto fiscal no favorable emitido por la propia cartera, ignorando la obligación de detallar los costos fiscales en la exposición de motivos y en las ponencias, tal como lo dispone el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y lo ordena el artículo 151 de la Constitución.
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Estas advertencias, señala la demanda, fueron planteadas varias veces ante el legislativo tanto de forma verbal como escrita.
El tercer aspecto aborda la sostenibilidad fiscal y el riesgo de desfinanciamiento. El texto subraya que varios artículos de la ley, en particular los artículos 3, 6, 11, 12, 13 y 14, trasgreden el artículo 334 de la Constitución al generar obligaciones económicas sin identificar fuentes de financiamiento sustitutas y sin acreditar su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo para la Nación y las entidades territoriales.
Uno de los elementos más relevantes es la imposición, desde el año 2006, de un nuevo aporte del 10% de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (Icld) por parte de distritos y municipios al Fonpet, una carga que antes sólo aplicaba para los departamentos.
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La implementación retroactiva del aporte del 10% para distritos y municipios implicaría, para estos niveles de gobierno, la obligación de destinar aproximadamente $3,6 billones anuales.
Si se aplica desde 2006, el monto total ascendería a unos $49,3 billones para 2024, y en el caso de Bogotá D.C. representaría alrededor de $1,2 billones por año. Para el Ministerio de Hacienda, este mandato pondría en grave riesgo la estabilidad financiera de estos entes territoriales.
El documento judicial también resalta otras disposiciones que, según el Gobierno, aceleran la descapitalización y eventual extinción del Fonpet. Entre ellas, la posibilidad de que los distritos y municipios retiren recursos excedentes del fondo, y la autorización para que las rentas que deberían destinarse a pensiones se redirijan a gastos de inversión durante las vigencias 2025 a 2027.
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Así mismo, el artículo 13 de la ley establece la obligación de la Nación de cumplir con reparos y transferencias al Fonpet antes del cierre de la vigencia fiscal 2026, por un valor de $6,57 billones.
Esta exigencia modifica unilateralmente los plazos previamente acordados y representa un esfuerzo fiscal adicional significativo para el país, afectando la planeación presupuestal y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Riesgos para pensionados y para la operatividad del fondo
La demanda también cuestiona el límite impuesto al gasto de administración del Fonpet. El parágrafo 5 del artículo 2 de la ley redujo este límite del 8% al 1% de los rendimientos anuales generados por el fondo.
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En años con rendimientos bajos o negativos, esto impactaría gravemente la capacidad del Fonpet para pagar comisiones de las administradoras financieras, honorarios de auditoría, servicios tecnológicos y de gestión, así como para sostener su operatividad de manera autónoma.
El promedio histórico de estos gastos, entre 2013 y 2022, se ubicó en 1,41% sobre rendimientos, superior a lo permitido ahora por la nueva ley.
Otro aspecto crítico es la limitación de los pagos de nómina a pensionados, específicamente al primer semestre de 2025. El Ministerio advierte que cerca de 69.359 pensionados de unas 897 entidades territoriales quedarían sin recibir sus pagos en el segundo semestre, lo que representa un monto cercano a los $2 billones.
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