Reordenamiento del sistema previsional

Argentina gasta alrededor del 11% de su PIB en financiar el conjunto del sistema previsional y esto hace que su sostenibilidad se ponga en juego. En un contexto marcado por la incertidumbre económica y el envejecimiento poblacional, tiene sentido que el sistema de jubilaciones y pensiones ocupe un lugar preponderante en la agenda política y la opinión pública. Sin embargo, la cuestión fiscal no es la única dimensión a través de la cual se puede analizar el funcionamiento del sistema previsional: a ese elemento también se suman la cobertura y la adecuación.

En el caso de Argentina, la cobertura alcanza al 95% de las personas adultas mayores, registro que lo ubica como uno de los países con mayor cobertura en la región. Gran parte de esta cifra encuentra sustento en la implementación de las moratorias, herramientas que se utilizaron como vía de acceso a un beneficio jubilatorio a partir de mediados de 2005. Pensadas originalmente como una solución temporaria –y por ende, no de fondo– estas responden a que la mayoría de las personas trabajadoras no alcanza el mínimo de 30 años de aportes para acceder a una jubilación, lo que termina generando problemas distributivos al interior del sistema.

En gran parte, este escenario se debe a los altos niveles de informalidad enquistados en el mercado laboral argentino, cercanos al 40% del total de la población ocupada (ECETSS, 2018). A su vez, en 2016, se sumó la Pensión Universal para Adultos Mayores (PUAM) lo que permitió, también, incrementar la cobertura: la proporción de personas mayores de 65 años cubiertas por algún sistema previsional pasó de un 70% a más de un 90% entre 2006 y 2012. Este tipo de soluciones intermedias, en paralelo, terminó por generar un subsistema de beneficios frecuentemente denominado como “semicontributivo”. En estos casos se destacan quienes trabajaban en la informalidad y las trabajadoras domésticas sin remuneración.

Como consecuencia de la baja densidad de aportes al ingresar a la moratoria, la gran mayoría cobra el haber mínimo (88%). Un dato nos permite comprender la magnitud que tienen las moratorias como vía de acceso a un beneficio jubilatorio: en 2021, por ejemplo, el 69% del total de personas que accedieron a una jubilación lo hizo a través de moratoria.

Por otra parte, un segundo gran problema contributivo son los regímenes de excepción, los cuales también presentan falencias de igualdad y sostenibilidad fiscal. Existen dos tipos: los diferenciales –cuyo beneficio es igual al régimen general, pero cuentan con requisitos de edad y servicios menores para tareas consideradas insalubres, riesgosas o que generen vejez prematura– y los regímenes especiales, que permiten obtener jubilaciones en mejores condiciones (requisitos y/o montos) que las del régimen general.

En la actualidad, existen al menos 177 regímenes diferenciales, especiales, provinciales, profesionales o no contributivos, con el agregado de que cada uno de ellos cuenta con reglas propias. Los regímenes de excepción nuevos han respondido más a demandas sectoriales que a una visión global del sistema previsional, lo que terminó por amplificar las inequidades hacia el interior del sistema. En definitiva, la “excepcionalidad” que presume este tipo de regímenes no es tal, ya que es más bien una parte sustantiva del sistema y de las prestaciones otorgadas. En los números, vemos que el 40% de los beneficios del sistema se paga en regímenes de excepción y sus haberes son, en promedio, un 85% más altos que en el régimen general.

A pesar de los avances que se realizaron durante los últimos 40 años – fundamentalmente en lo que refiere a la cobertura–, como resultado de la disminución de la fecundidad y el aumento de la longevidad, además de las fluctuaciones macroeconómicas ya mencionadas y bien conocidas, la mayoría de estos problemas de adecuación y sostenibilidad fiscal se irá acentuando.

De esta manera, se evidencia la necesidad de pensar un sistema previsional más equitativo y sostenible. El desafío de reordenar el sistema previsional radica en mantener la alta cobertura y, al mismo tiempo, mejorar la equidad de los haberes y la sostenibilidad fiscal. Para eso, el foco debe estar puesto en los elementos problemáticos del sistema general. Es decir, promover un orden que tienda a la equidad y la igualdad en el régimen general y, en paralelo, discutir como sociedad qué sectores requieren (o deseamos) premiar con beneficios excepcionales.

Desde CIPPEC, proponemos crear una continuidad entre los regímenes contributivos y no contributivos. Esto implica modificar los requisitos para acceder a una jubilación y cambiar el cálculo de los haberes iniciales. El acceso a una jubilación general unificaría las dos puertas de entrada actuales (contributivo y semicontributivo o moratoria) y la PUAM.

El beneficio estaría conformado por un componente universal fijo que abarque a todas las personas en edad de jubilarse (con un monto equivalente a 80% de una jubilación mínima) y un componente contributivo que premie los aportes realizados al sistema a lo largo de toda la vida laboral. Esto permitiría garantizar una distribución más progresiva que, al mismo tiempo, redundaría en una reducción del déficit.

Este reordenamiento mantiene el componente solidario del sistema previsional argentino de dos maneras: a través del ingreso universal y a partir de su carácter vitalicio ya que no se agota con el fin del monto recaudado. Al mismo tiempo, logra una mayor equidad ya que pone en igualdad a la totalidad de trabajadores y trabajadoras y no penaliza a las personas que alcanzaron 29 años de aportes o menos.

A su vez, en simultáneo, esta propuesta llama a discutir los regímenes que dan beneficios extra a algunos trabajadores y algunas trabajadoras por sobre otros y otras. Es evidente que algunas actividades deben ser subsidiadas; otras, quizás por el desgaste físico, justifican una edad más temprana de retiro. Y probablemente hay otras actividades que como sociedad queremos premiar con mejores beneficios. No obstante, hay muchas otras que podrían tener las mismas reglas que el resto. Discutiendo los beneficios extra y de qué modo son financiados podemos reducir el déficit y promover la equidad.