Los contratos de Gobierno a Gobierno y el financiamiento de obras públicas

28 de julio de 2020. Durante la pandemia, el presidente Vizcarra dio su último discurso a la nación por Fiestas Patrias, en un aniversario más de nuestra independencia. Entre otros anuncios, indicó que el mecanismo de contratos de Gobierno a Gobierno (G2G), empleado exitosamente para los juegos panamericanos en Lima y que se venía aplicando en las labores de reconstrucción del norte, se replicaría para la ejecución de decenas de colegios, centros de salud, proyectos de saneamiento, la carretera central y para la construcción de las líneas 3 y 4 de metro.

Estos contratos G2G, inicialmente vinculados a las compras de armamento, se convirtieron en una forma alternativa de contratación pública, que tenía como ventaja la inaplicación de la normativa local, escapando de sus complejidades procedimentales. Además, permitía incorporar los nuevos esquemas de ejecución de obra empleados internacionalmente, como los contratos NEC o FIDIC, entonces no contemplados en nuestra legislación, omisión ahora subsanada en la Ley 32069 y su reglamento. Finalmente, el encargo a un Gobierno extranjero, que operaba a través de una empresa seleccionada por ellos y aplicando su propia normativa ad hoc, se veía como un mecanismo para evitar actos de corrupción vinculados a la contratación.

Sin perjuicio de algunas críticas, la percepción sobre este mecanismo de contratación era favorable. Pero parecíamos haber olvidado que tenía una limitación: no constituye un mecanismo de financiamiento de la ejecución de proyectos, sino un mecanismo para contratar la ejecución de obras públicas. En consecuencia, el Estado peruano debe pagar íntegramente por la obra al culminar su ejecución. Y se trata de decenas de miles de millones de soles, lo que planteaba un riesgo fiscal enorme, del cual algunos –como AFIN o el propio Consejo Fiscal– habían alertado insistentemente.

En esto se diferencian de los contratos de Asociación Público-Privada (APP), en los cuales se distribuyen riesgos entre el Estado y el contratista, haciéndose responsable este último del financiamiento del proyecto. Estos contratos no afectan el presupuesto público de la misma manera que un contrato de obra pública, pues incluso cuando hay financiamiento público, éste se termina de pagar durante un periodo más largo de tiempo.

El éxito de los contratos G2G se explica en parte por la crisis reputacional que sufrió la contratación pública en general y las APP en particular. Sin embargo, esto no debe llevarnos a olvidar las ventajas de estos contratos para el financiamiento de proyectos, en especial cuando el presupuesto público tiene limitaciones y la brecha de infraestructuras es tan amplia. Tal como se han venido entendiendo hasta ahora, los contratos G2G son un mecanismo para contratar obra pública y no siempre serán la mejor opción, frente a una APP.

Por tanto, la cuestión real es cómo financiar los grandes proyectos que necesitamos. Los mecanismos tradicionales de obra pública no son suficientes, salvo que se incorporen en ellos fórmulas de pago diferido. Sin embargo, esta opción, que no está contemplada en el derecho local, tendría que ser aceptada por los contratistas, quienes deben confiar en su cumplimiento. En este contexto, las APP siguen siendo necesarias y en ocasiones serán la mejor opción.

Finalmente, ¿cuál es el futuro de los contratos G2G? ¿Seguirá empleándose? Si no incorporan mecanismos de financiamiento de la ejecución del proyecto (los modelos híbridos sobre los cuales se discutió el año pasado), su papel se restringirá a contratos cuya ejecución pueda financiarse con la caja fiscal o endeudamiento público. Y, además, su empleo deberá ser siempre excepcional, para aquellos casos en los cuales realmente los instrumentos con los que cuenta la Administración pública peruana para contratar sean insuficientes para satisfacer una necesidad de interés público.