El debate pendiente sobre las acciones del FGS

El Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), administrado por ANSES, posee activos por aproximadamente 80.000 millones de dólares. Una parte importante de ese patrimonio tiene su origen en los activos que pertenecían al régimen de capitalización administrado por las AFJP y que fueron transferidos al Estado, en especie, cuando ese sistema fue eliminado en 2008.

Ese origen explica que, cada vez que se discute la posibilidad de vender las acciones que integran el Fondo, reaparezca una afirmación de fuerte impacto político: “Se están comprometiendo los ingresos de los jubilados”.

La frase es políticamente efectiva, pero jurídicamente imprecisa.

Los jubilados tienen un indudable derecho constitucional a la seguridad social y a percibir las prestaciones previsionales que correspondan. También debe preservarse el patrimonio del FGS y su afectación legal. Sin embargo, de ello no se deriva que sean propietarios de cada acción, bono o título que integra el Fondo ni que tengan derecho a exigir que esos activos permanezcan indefinidamente en su cartera.

El FGS constituye un patrimonio afectado por ley a finalidades vinculadas con la sustentabilidad del sistema previsional. Sus recursos no son de libre disponibilidad del Estado. Pero que un patrimonio tenga un destino determinado no significa que los bienes que lo integran deban permanecer inalterados. La finalidad y afectación del FGS deben preservarse; la composición de sus activos puede variar dentro del marco legal.

Administrar una cartera supone poder adquirir, conservar, vender y sustituir activos para preservar su valor y obtener una rentabilidad adecuada al riesgo. Una cosa es vender un activo y otra muy distinta disponer libremente del dinero obtenido. La venta de una acción a un valor razonable, seguida de la reinversión de los fondos conforme a la ley, modifica la composición del patrimonio, pero no supone, por sí sola, una afectación de los derechos previsionales.

El discutible piso del 7%

El régimen actual contiene una particular restricción. El artículo 74, inciso e), de la Ley 24.241 obliga al FGS a mantener como mínimo un 7% de sus activos en acciones y obligaciones negociables convertibles en acciones comprendidas en esa norma y establece para esa categoría un máximo del 50%.

La existencia de límites máximos resulta comprensible: evita que un fondo previsional concentre excesivamente su patrimonio en una determinada clase de activos. Más discutible es establecer por ley un porcentaje mínimo. Un máximo impide asumir una exposición excesiva; un mínimo obliga a mantenerla aun cuando las circunstancias económicas, financieras o de riesgo aconsejen reducirla.

Puede haber buenas razones para que un fondo de largo plazo tenga acciones: diversificación, rentabilidad o participación en el crecimiento de la economía. La cuestión es si esa decisión debe quedar fijada por un piso legal permanente o integrar, dentro de límites prudenciales y controles exigentes, el margen de decisión de quienes administran el Fondo.

El régimen de estas participaciones cambió varias veces. En 2015, la Ley 27.181 estableció una protección especial que restringía fuertemente su transferencia y exigía, como regla, autorización del Congreso. Esa ley fue abrogada en 2016. El régimen vigente mantiene, sin embargo, el piso del 7% y restricciones para las operaciones que reduzcan la tenencia por debajo de ese mínimo. Se trata de una decisión de política legislativa que puede ser revisada por el Congreso.

Eliminar ese piso permitiría mayor flexibilidad para administrar el patrimonio del FGS conforme a criterios de seguridad, rentabilidad, diversificación y sustentabilidad. Pero mayor flexibilidad no debe significar menores controles.

Para evitar ventas apresuradas, a precios inconvenientes o motivadas por razones ajenas al interés patrimonial y previsional del Fondo, deberían existir procedimientos competitivos y transparentes de desinversión, valuaciones independientes, informes técnicos previos, reglas sobre conflictos de interés y una periódica rendición de cuentas ante el Congreso.

La mayor discrecionalidad en la administración de un patrimonio público debe tener como contrapartida una mayor responsabilidad de quienes lo administran. Rendir cuentas no consiste únicamente en informar qué se hizo: supone explicar por qué se adoptó una decisión y asumir las responsabilidades correspondientes cuando se actuó irregularmente.

Eliminar el piso del 7%, por lo tanto, no significa necesariamente desregular el FGS. Puede significar sustituir una restricción rígida sobre la composición de su cartera por controles exigentes sobre el procedimiento, la motivación y el resultado de las decisiones.

Lo que debe permanecer intangible no es cada acción o título que circunstancialmente integra el FGS, sino la finalidad previsional del patrimonio, la afectación de sus recursos y el deber de administrarlos responsablemente en beneficio de la sustentabilidad del sistema.